Реорганизация высших государственных органов Российской империи и органов местного управления во второй половине 18 века

Цель: узнать об изменениях в структуре высших государственных органах и органах местного самоуправления в Российской империи в 18 веке.
Актуальность: мы узнаем какие ошибки нельзя допускать при смене системы управления, узнаем о последствиях, положительных и об отрицательных аспектах

Система высших центральных и местных органов управления в России в первой половине ХVIII века
Абсолютизм в России складывался еще во второй половине XVII в., но его окончательное утверждение и оформление относится к первой четверти XVIII в. Абсолютная монархия осуществляла господство дворянства при наличии складывавшегося класса буржуазии. Абсолютизм пользовался также поддержкой купечества и мануфактуристов, умножавших свои богатства благодаря получаемым льготам, поощрению торговли и промышленности.
Утверждение абсолютизма сопровождалось усилением централизации и бюрократизации государственного аппарата и созданием регулярной армии и флота.
В проведении реформ государственного управления было два этапа. Первый из них охватывает 1699-1711 гг. - от создания Бурмистерской палаты, или Ратуши, и первой областной реформы до учреждения Сената. Административные преобразования этого периода осуществлялись поспешно, без четко разработанного плана.
Второй этап падает на более спокойные годы, когда самый тяжелый период Северной войны остался позади. Проведению преобразований на этом этапе предшествовала длительная и планомерная подготовка: изучалось государственное устройство западноевропейских государств; с участием иностранных правоведов составлялись регламенты новых учреждений.
Итак, рассмотрим реформы государственного и местного управления в России в период правления Петра I, Анны Иоанновны, Елизаветы Петровны.

Реформы Петра I в системе управления
В царствование Петра Первого были проведены реформы во всех об областях государственной жизни страны. Многие из этих преобразований уходят корнями в XVII век - социально-экономические преобразования того времени послужили предпосылками реформ Петра, задачей и содержанием которых было формирование дворянско-чиновничьего аппарата абсолютизма.
Обостряющиеся классовые противоречия привели к необходимости усиления и укрепления самодержавного аппарата в центре и на местах, централизации управления, построения стройной и гибкой системы управленческого аппарата, строго контролируемого высшими органами власти. Необходимо было также создание боеспособной регулярной военной силы для проведения более агрессивной внешней политики и по давления участившихся народных движений. Требовалось закрепить юридическими актами господствующее положение дворянства и предоставить ему центральное, руководящее место в государственной жизни. Все это в совокупности и обусловило проведение реформ в различных сферах деятельности государства.

Реформа центральных органов государственного управления
Из всех преобразований Петра центральное место занимала реформа государственного управления, реорганизация всех его звеньев. Это и понятно, так как старый приказный аппарат, унаследованный Петром, был не в состоянии справиться с усложнившимися задачами управления. Поэтому стали создаваться новые приказы, канцелярии. Реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, явилась в то же время следствием развития бюрократической тенденции. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в управлении Петр намеревался решать все государственные вопросы
В начале XVIII в. вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти сосредоточилась в руках царя. В 1711 году Боярская дума была заменена высшим органом исполнительной и судебной власти - Сенатом. Члены Сената назначались царём по принципу служебной пригодности. В порядке осуществления исполнительной власти Сенат издавал постановления - указы, имевшие силу закона. В 1722 году во главу Сената был поставлен генерал-прокурор, на которого возлагался контроль за деятельностью всех правительственных учреждений, он должен был выполнять функции "ока и уха государева".

Основные этапы реформ
В начале XVIII в. органами центрального управления оставались приказы, которые бюрократизировались. Реформа центральных органов власти была проведена постепенно, в два этапа:
1699 г. - начало XVIII в., когда ряд приказов был объединен под руководством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа (44 приказа объединены в 25 самостоятельных учреждений). В связи с потребностями Северной войны возникло несколько новых приказов (Артиллерии, Провиантский, Адмиралтейский, Рукопашных дел, Преображенский и др.).
Реформа 1718-1720 гг., которая упразднила большинство приказов и ввела 12 коллегий. Преобразование началось с Указа Петра от 11 декабря 1717 г. "О выбирании советников и асессоров". Приказы были преобразованы потому, что тормозили осуществление задач государства в условиях начавшегося перехода от феодализма к капитализму. Коллегии были созданы по образцу тех, которые существовали в Германии, Дании, Франции, Швеции. Коллегиальный способ решения дел был более прогрессивным, нежели приказной, в них более четко было организовано дело, вопросы решались гораздо быстрее.

В ряде коллегий сложилась система отраслевых местных органов управления. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворные суды); Камер-коллегия (Камер - и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); штатс-контора (рентмейстеры).
В отличие от приказов коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и наделялись компетенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Каждая коллегия имела свой круг ведомств. Другим коллегиям запрещалось вмешиваться в дела, не подлежащие их ведению. Коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы, канцелярии. Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили "доношениями". Коллегиям предоставлялось право доносить царю о том, в чем они "усматривали государственную пользу". При коллегии состоял фискал, а позже прокурор, контролирующий их деятельность.
Количество коллегий не было постоянным. В 1722 г., например, была ликвидирована Ревизион-коллегия, но позже восстановлена. Для управления Украиной в 1722 г. была создана Малороссийская коллегия, несколько позже - Коллегия экономии (1726г.), Юстиц-коллегия, Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел. Руководили коллегиями (являлись их президентами) наиболее близкие сподвижники Петра I: А.Д. Меньшиков, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин и др.

Реформа местного управления и самоуправления
Годы правления Петра I отличаются его постоянными попытками вызвать к жизни самодеятельность населения. Однако целью таких преобразований всегда оставалось закрепощение всех его слоев различными видами налогов (их было до 60). Все общественные стремления императора подчинялись фискальным потребностям государства.
Крупнейшей административной реформой местного управления было создание губерний. Эта реформа совершенно изменила систему управления на местах. Ей был посвящен Указ "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов" от 18 декабря 1708 г. Согласно этому указу вся территория России была разделена на 8 губерний (во главе с губернаторами): Московская, Ингерманландская - позднее С. - Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельгородская - позднее Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м - 11 (Астраханская, Нижегородская, Рижская). Это была первая административная реформа Петра, причем носила она фискальный характер. Кроме того, губернская реформа укрепила власть помещиков на местах.
С 1719 г. Петр приступил ко второй административной реформе, т.к. первая, проводившаяся с 1708 г., в основном была завершена к 1719 г. В соответствии со второй реформой местного управления 11 губерний делились на 45 провинций, во главе которых были поставлены воеводы. Провинции делились на округа - дистрикты, куда камер-коллегия назначала таких руководителей, как земские комиссары. С 1724 г. с населения начинается взимание нового налога - подушной подати. Для сбора подушного налога учреждается институт выборных на 1 год местным дворянским обществом новых земских комиссаров. Однако институт выборных комиссаров просуществовал недолго, он столкнулся с ярко выраженным абсентеизмом местных дворян (их многие съезды не могли состояться из-за неявки дворян).
Земский комиссар, передававший подушный сбор полковнику, попал в полную зависимость от последнего. Господство в губернии гражданской бюрократии (губернатор, воевода, земский комиссар) осложнилось еще господством военного полкового начальства. Под двойным давлением того и другого быстро замирали зародыши самоуправления.
Преобразования государственного управления, осуществленные Петром I, имели прогрессивное значение для России. Созданные им институты государственной власти просуществовали более двух веков. Сенат, например, действовал с 1711 по декабрь 1917 г., т.е. 206 лет. Столь же долгая судьба была уготована и многим другим реформам Петра Великого: созданные им институты государственной власти оказали заметное влияние на все стороны общественной жизни.

Преобразования в системе управления в России в 20-60-е гг. ХVIII века
После смерти Петра I русский престол заняла Екатерина I. Власть Екатерины I установилась в форме абсолютной монархии. При Екатерине I и далее существовал порядок, при котором все государственные учреждения - высшие, центральные и местные, законосовещательные, исполнительные и судебные - имеют свой единственный источник в лице императора. Вся полнота государственной власти была сосредоточена в руках одного человека, хотя внешне выглядело так, как будто некоторые высшие органы власти действовали самостоятельно или принимали решения коллегиально в присутствии императора. На деле же такие решения имели только совещательный характер. На формирование органов власти оказывали влияние уже укрепившиеся признаки абсолютизма - наличие регулярной армии, бюрократии, организованной финансовой системы, развивавшихся товарно-денежных отношений. Высшие органы власти, действовавшие от имени государынь, являлись опорой абсолютизма.
При Екатерине I 8 февраля 1726 г. был создан Верховный тайный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. Став высшим учреждением в государстве, Верховный тайный совет ведал всеми важными внутренними и внешними делами. В его функции входило назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность ревизионной коллегии. Совету подчинялись три важнейшие коллегии - военная, адмиралтейская и иностранная. Центральный орган - Тайная канцелярия, созданная при Петре I, в 1726 г. ликвидируется, и контрольно-розыскные и надзорные функции переходят к Верховному тайному совету.
Сенат был подчинен Верховному тайному совету и потерял титул правительствующего, стал называться высоким. Фактически Верховный тайный совет, обладая широкими полномочиями и имея высокое положение в государстве, подменял императрицу. Указ от 4 августа 1726 г. разрешал подписывать все законы или Верховному тайному совету, или императрице.

После смерти Петра I русский престол заняла Екатерина I. Власть Екатерины I установилась в форме абсолютной монархии. При Екатерине I и далее существовал порядок, при котором все государственные учреждения - высшие, центральные и местные, законосовещательные, исполнительные и судебные - имеют свой единственный источник в лице императора. Вся полнота государственной власти была сосредоточена в руках одного человека, хотя внешне выглядело так, как будто некоторые высшие органы власти действовали самостоятельно или принимали решения коллегиально в присутствии императора. На деле же такие решения имели только совещательный характер. На формирование органов власти оказывали влияние уже укрепившиеся признаки абсолютизма - наличие регулярной армии, бюрократии, организованной финансовой системы, развивавшихся товарно-денежных отношений. Высшие органы власти, действовавшие от имени государынь, являлись опорой абсолютизма.
При Екатерине I 8 февраля 1726 г. был создан Верховный тайный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. Став высшим учреждением в государстве, Верховный тайный совет ведал всеми важными внутренними и внешними делами. В его функции входило назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность ревизионной коллегии. Совету подчинялись три важнейшие коллегии - военная, адмиралтейская и иностранная. Центральный орган - Тайная канцелярия, созданная при Петре I, в 1726 г. ликвидируется, и контрольно-розыскные и надзорные функции переходят к Верховному тайному совету.
Сенат был подчинен Верховному тайному совету и потерял титул правительствующего, стал называться высоким. Фактически Верховный тайный совет, обладая широкими полномочиями и имея высокое положение в государстве, подменял императрицу. Указ от 4 августа 1726 г. разрешал подписывать все законы или Верховному тайному совету, или императрице.

После смерти Екатерины I на престол по ее завещанию взошел Петр II. При Петре II вся власть была также сосредоточена в руках Верховного тайного совета. После смерти Петра II. Вопрос о преемнике престола решал Верховный тайный совет, который отверг все кандидатуры и остановил свой выбор на вдовствующей герцогине курляндской Анне Иоанновне.
4 марта 1730 г. был упразднен Верховный тайный совет. Произошли изменения в высших органах власти. Сенат продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Анна не проявляла способностей и желания управлять страной. Всю работу по управлению взяли на себя опытные администраторы - члены вновь созданного осенью 1731 г. Кабинета министров. Вначале Кабинет министров имел только управленческую функцию, но с ноября 1735 г. этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права.
А после недолгого правления Ивана VI 25 ноября 1741 г. на русский престол вступила Елизавета Петровна.

Реформы государственного управления во второй половине ХVIII века
Череда дворцовых переворотов 1725-1762 гг. ослабила российскую государственность, все уровни управления. Во второй половине ХVIII века система управления строилась по-прежнему на фундаменте основных китов-устоев: самодержавии, крепостничестве, вотчинно-поместной собственности, сословности, что и определило его социальную антинародную направленность, централизацию и бюрократизацию всех этажей управленческой системы. Сказалась на изменении функций, административной структуры системы управления завоевательная внешняя политика, что ужесточило налоговый пресс, эксплуатацию крестьянства и других податных слоев населения.
Отразились на качестве государственного управления обострение социальной напряженности, резкое разъединение сословий, рост противоречий между дворянством и крестьянством, волнения и вооруженные выступления крестьян. Сказался на управлении и фаворитизм - своеобразный институт власти, являющийся мировым и российским явлением.
Административные реформы второй половины XVIII в. проводились в два этапа: в 60-е и 70-90-е годы, разграничительным знаком между которыми стала реакция Екатерины II на социальные потрясения империи начала 70-х гг.

Реорганизация высшего и центрального управления
Дворцовый переворот, произошедший 28 июня 1762 г., во время которого Екатерина свергла с престола своего мужа Петра III и стала императрицей Екатериной II, послужил началом нового этапа развития Российской империи. Эта императрица, правившая с 1762 по 1796 г. г. заслуженно вошла в отечественную историю как Екатерина Великая. До нее называли Великим только Петра I. После нее никто другой на Российском троне не удостоился подобной чести.
Екатерина II глубоко и живо интересовалась государственными делами, и более того, считала их своим главным призванием. Свою задачу она видела в том, чтобы продолжить грандиозные преобразования начатые Петром Великим, и, стремясь и в большом и в малом походить на него, не жалела усилий, чтобы вывести Россию в число не только самых могучих, но и передовых стран мира.
Многое предприняла Екатерина II для того чтобы улучшить внутреннее устройство империи. Причем ее преобразования проходили не так бурно, жестоко и болезненно, как при Петре I. Это была серьезная и глубокая работа, при которой обычаи, привычки, вековой уклад жизни русского народа не разрушались, а принимались в расчет, использовались и приспособлялись к российской действительности. По мнению ученых "личное влияние Екатерины II на государственные и правовые преобразования в стране было особенно исторически значительным, сопоставимым в российской истории только с государственной ролью Петра І в начале XVIII века".
Реформы Екатерины II коснулись всей системы государственного управления и начались они с верхних ее этажей, роль которых после Петра I то ослабевала, то возвышалась из-за неоднократного изменения их статуса и функций.

Цели реформ
Реформы исходили из следующих целей:
сохранить самодержавие, крепостничество, вотчинно-поместную собственность, сословность;
возвысить дворянство, сделать управление достаточно сильным для реализации его интересов во внутренней и внешней политике;
усилить свою личную власть, полученную нелегитимно, незаконно, в результате убийства императора; подчинить себе всю систему государственного управления.

Екатерина, совершившая переворот 28 июня 1762 г. с помощью дворянских гвардейцев, стремилась опираться в управлении государством на армию. Сразу же после переворота она подчинила себе через лично преданных командиров армейскую пехоту Петербургского и Выборгского гарнизонов и кавалерию.
Заметной стала реорганизация Сената. В манифесте 15 декабря 1763 г. "Об учреждении в Сенате, Юстиц-, Вотчинной и Ревизион-коллегиях департаментов, о разделении по оным дел" состояние сенатского управления было признано не соответствующим потребностям государственного управления. Однако Сенату был придан статус высшего лишь исполнительного органа управления и суда. К нему перешли текущие функции ряда упраздненных коллегий, контор. При суженной роли Сената особенно возвышена роль генерал-прокурора до высокопоставленного должностного и доверенного лица.
Сенат утратил свои широкие полномочия, был лишен законодательных прав, из высшего органа управления он был превращен в подсобный административный и судебно-апелляционный орган на уровне не высшего, а центрального управления. Постепенно ослабела и роль департаментов, ставших всего лишь высшими судебными инстанциями в связи с созданием отраслевых экспедиций Сената.
Особую роль играла сенатская Тайная экспедиция (канцелярия), имевшая статус самостоятельного государственного учреждения. Временным высшим государственным органом стала Уложенная комиссия, созданная для составления нового "Уложения" (1767 - 1768 гг.). Комиссия была создана как сословно-представительное учреждение. Депутаты доставляли в Комиссию 1465 "наказов". Комиссия была распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной, но ее материалы облегчили разработку дальнейших реформ.
Укреплению екатерининского абсолютизма в управлении был подчинена и деятельность учрежденного в 1768 г. в связи с начавшейся русско-турецкой войной Совета при высочайшем дворе. Возросла в сфере управления роль новой личной канцелярии, созданной в 1763 г. для отправления "собственных ее императорского величества дел". Через статс-секретарей, число которых росло, Екатерина вела основную часть дел по управлению государством. Эта структура выделилась из императорского кабинета, воплотила и определила тенденцию дальнейшей абсолютизации государственного управления, которая в конце XVIII в. обрела деспотическую форму через оформившуюся собственную его императорского величества канцелярию, ставшую высшим органом государственного управления. Одновременно утратил функции государственного органа Кабинет императрицы.
Сложился статус и Главной дворцовой канцелярии, через которую осуществлялось управление дворцовыми крестьянами, землями, хозяйством, придворными штатами. Ей были подчинены придворная, гофинтендантская, конюшенная и другие подобные конторы.
Линия Екатерины II на усиление своей личной роли не только в высшем, но и центральном управлении воплотилась в изменении коллежской системы, где была принижена роль коллегиального начала, внедрялись принципы единоначалия. Екатерина II ослабляла центральное управление, передавала дела большинства коллегий местным губернским учреждениям. Многие коллегии были упразднены. Роль центрального управления была сведена к общему исполнительному руководству и наблюдению.

Губернская реформа Екатерины II
Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма в государственном управлении, его централизацию и полицеизацию, подчинение лично императрице была воплощена последовательно в губернской реформе, которая осуществлялась в два этапа.
7 апреля 1764 г. указом "Наставление губернаторам" был усовершенствован институт губернаторства, его государственный статус и функции. Губернатор был объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов. Губернатор получал огромную власть, ему были подчинены таможни, магистраты, разные комиссии, полиция, ямские правления - все "гражданские места", "земские правительства", функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального подчинения.7 ноября 1775 г. был издан Указ "Учреждение для управления губерний Всероссийской империи".
Преобразовав, таким образом местное управление, Екатерина намеревалась обеспечить лучше и более точно исполнение монарших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи. Этому было подчинено и новое административное устройство:
а) разукрупнение и увеличение губерний более чем вдвое - с 23 до 51;
б) ликвидация 66 провинций как ненужного промежуточного звена между губернией и уездом;
в) многократное увеличение числа уездов;
г) введение 19 наместничеств двух-трех и более губерний каждое. Новое административно-территориальное деление призвано повысить эффективность налоговой, полицейской, судебной, всей карательной политики.

Заключение
Таким образом, рассмотрев систему управления России ХVIII века можно сделать следующие выводы:
Преобразования, которые произошли в России в ХVIII веке охватили практически все стороны жизни страны: экономику, политику, науку, быт, внешнюю политику, государственный строй. Особенно большое внимание уделялось системе управления как государственного, так и местного. При этом государственное управление, как в первой, так и во второй половине XVIII в. было направлено на укрепление власти абсолютного монарха, на все большую централизацию бюрократизацию.
Великим реформатором первой половины ХVIII века был Петр I. Преобразования Петра I стали осью, вокруг которой вращалось колесо российской истории на протяжении XVIII века. Заслуга Петра I состояла в том, что он правильно понял и осознал сложность тех задач, которые стояли перед страной, и целенаправленно приступил к их реализации.
Среди преобразований Петра I центральное место занимала реформа государственного управления, реорганизация всех его звеньев, так как старый приказной аппарат, унаследованный Петром, был не в состоянии справиться с усложнившимися задачами управления. Петром I были созданы новые органы управления. Реформы Петра I отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, являлись в то же время следствием развития бюрократической тенденции. Его реформы, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, явилась в то же время следствием развития бюрократической тенденции.
На смену Великому Петру пришли достаточно безликие наследники, и судьба петровских реформ оказалась драматичной. Смена правителей на российском престоле не означала для страны каких-либо серьезных изменений или потрясений. В этот период в стране не было крупных и значительных реформ. Можно говорить лишь о реорганизации органов центральной власти и приспособлении их к нуждам определенного конкретного правителя и его окружения.
Преобразования Екатерины II проходили не так бурно, жестоко и болезненно, как при Петре I. Это была серьезная и глубокая работа, при которой обычаи, привычки, вековой уклад жизни русского народа не разрушались, а принимались в расчет, использовались и приспособлялись к российской действительности. Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма в государственном управлении, его централизацию и полицеизацию, подчинение лично императрице была воплощена последовательно в губернской реформе.