Понятие и структура административного регламента федерального органа исполнительной власти

Институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности.

В справочной научной литературе «регламент» раскрывается в трех аспектах:
во-первых, как внутриорганизационный правовой акт,
во-вторых, как порядок проведения собрания, заседания (в более узком смысле — норматив времени для доклада),
в-третьих, как разновидность международных актов.

Регламент в первом смысле понимается как «нормативно-правовой акт, определяющий порядок деятельности какого-либо государственного органа, государственной, общественной или иной негосударственной организации.
Обычно регламент закрепляет:
принципы деятельности соответствующего органа, порядок и частоту проведения заседаний, сессий, съездов;
правовой статус руководителей (председателя, председательствующего и т.п.);
порядок принятия повестки дня и проведения прений, в том числе временных рамок выступлений;
особенности правового положения и характер взаимодействия с другими органами и организациями;
порядок доведения до сведения населения или заинтересованных лиц принятых решений;
финансово-экономические основы деятельности и др.
Принятие регламента упорядочивает деятельность этого органа (организации), концентрирует внимание его членов на решении компетенционных, а не организационно-процессуальных вопросов, что во многом должно способствовать повышению эффективности работы данного органа (организации).

Первое упоминание административных регламентов федеральных исполнительных органов закрепил Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской». В соответствии со ст. 47 Закона, «профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа».
Однако в указанной статье, устанавливавшей элементы содержания должностного регламента как локального административно-служебного правового акта, не определялось даже примерное содержание термина «административный регламент федерального органа исполнительной власти». Более того, соответствующий термин не упоминался в иных статьях Закона (что отмечалось в заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы РФ по проекту данного Закона).

Следующим этапом «легализации» института административных регламентов федеральных исполнительных органов стало утверждение Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 г. № 30 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.
Главными новеллами этого правового акта применительно к институту административных регламентов федеральных органов исполнительной власти стали, в частности:
1) первая попытка определения системы административных регламентов (Типовой регламент взаимодействия выделил в п. 1.2 «административный регламент федеральных органов исполнительной власти» как некое собирательное понятие, включающее в себя «регламент федерального органа исполнительной власти», «административные регламенты исполнения государственных функций», «административные регламенты предоставления государственных услуг» и «должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти»);
2) закрепление структуры «регламента федерального органа исполнительной власти» (нередко таковые именуются «регламентами внутренней организации» федеральных исполнительных органов);
3) установление некоторых правил по предоставляемым федеральными органами исполнительной власти государственным услугам, в том числе — требование об официальном опубликовании перечня таких услуг (п. 2.9).

Развитию феномена административных регламентов также способствовало утверждение Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 г. № 452 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.
Большая часть норм обозначенного акта посвящена детализации содержания внутренних регламентов федеральных исполнительных органов. Вопросы административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) затрагиваются лишь в нескольких пунктах.
Так, согласно п. 1.20 порядок и сроки разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг устанавливаются Правительством РФ.
Там же предпринята попытка закрепления общих задач указанных видов регламентов («определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан»).
Наконец, отдельно указывается на необходимость разработки, утверждения и опубликования федеральными органами исполнительной власти перечней предоставляемых ими государственных услуг (п. 1.21), предоставления таковых на основе специальных стандартов (п. 1.22).

Наконец, попытка законодательного оформления правовых основ административных регламентов органов исполнительной власти предпринята в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», определившем понятие, основные требования к структуре и разработке административных регламентов.

Часть 2 статьи 12 ФЗ № 210, структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие:
1) общие положения;
2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;
3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах.
Раздел должен содержать варианты предоставления государственной или муниципальной услуги, включающие порядок предоставления указанных услуг отдельным категориям заявителей, объединенных общими признаками, в том числе в отношении результата государственной или муниципальной услуги, за получением которого они обратились;
4) формы контроля за исполнением административного регламента;
5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, многофункционального центра, организаций, указанных в части 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, работников.
3. Структура административного регламента должна предусматривать машиночитаемое описание процедур предоставления соответствующей услуги, обеспечивающее автоматизацию процедур предоставления такой услуги с использованием информационных технологий, в соответствии с требованиями, установленными уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в сфере информационных технологий федеральным органом исполнительной власти.

Несмотря на известную общность своей природы, административные регламенты распадаются на два сравнительно самостоятельных множества: «регламенты (внутренней организации) федеральных органов исполнительной власти» (внутренние регламенты, так как таковые регулируют преимущественно внутриорганизационные процедуры деятельности исполнительных органов) и «административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг» (внешние регламенты, устанавливающие внешнеуправленческие процедуры).

1. Административный регламент — административный акт (правовой акт управления).
Под административным актом в научной литературе предлагается понимать «особый вид официальных, подзаконных, регулирующих юридически властных, односторонних действий-волеизъявлений исполнительно-распорядительного характера, осуществляемых уполномоченными субъектами органов исполнительной государственной власти и местного самоуправления в пределах установленной нормативными актами компетенции и в соответствии с определенными управленческими процедурами, для достижения целей управления, решения его задач и выполнения управленческих функций».

2. Административный регламент — нормативный правовой акт управления.
Как известно, в теории права нормативный правовой акт в самом общем плане определяется как акт-документ правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы.
Административные регламенты федеральных исполнительных органов нормативны, так как они устанавливают формально-определенные общеобязательные процедурные правила.

3. Административный регламент — правовой акт, устанавливающий административные процедуры (процедурный акт)
Необходимо отметить, что административные регламенты — это процедурные акты «нового поколения»; содержащиеся в них административные процедуры регулируются на принципиально ином уровне.
Пример: Приказом МВД РФ от 24 ноября 2008 г. № 1001 утвержден Административный регламент исполнения государственной функции по регистрации автотранспортных средств и прицепов к ним, основу содержания которого составляют административные процедуры по регистрации (в том числе — временной) транспортных средств и снятия транспортных средств с регистрационного учета.
Каждая административная процедура в свою очередь «дробится» на отдельные административные действия. При этом к системе административных процедур (действий) - обособленной совокупности связанных общей задачей административных действий внешнеуправленческой и внутриорганизационной направленности позитивного и охранительного характера, завершающихся единым правовым результатом (принятием юридически значимого решения, выдачей документа и т.д.), устанавливаются строгие и конкретные требования.

4. Административный регламент — правовой акт, принятый для достижения специальных задач и в особом порядке уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти
Согласно п. 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов, при разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе:
1) упорядочение административных процедур и административных действий;
2) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий (если это не противоречит федеральным законам, нормативным актам Президента РФ и Правительства РФ);
3) упрощение административных процедур, что проявляется в следующих аспектах:
3.1) сокращение количества документов, представляемых заявителями;
3.2) применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации;
3.3) снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет реализации принципа «одного окна», использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационных технологий;
3.4) сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках последних;
4) указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий;
5) предоставление государственной услуги в электронной форме.