История развития административного менеджмента и его правовое поле

Местное самоуправление- это автономная деятельность самоорганизовавшегося населения.
Конституция России не только признает и закрепляет местное самоуправление, но и устанавливает конституционный принцип - норму о самостоятельности местного самоуправления в пределах его компетенции, отделяя его от системы органов государственной власти, которые не имеют права осуществлять функции муниципального управления.

Основные этапы местного самоуправления
Древнерусский этап, который берет свое начало в Киевской Руси и включает период феодальной раздробленности;
этап Московской Руси, который берет свое начало в период централизации и завершается созданием Российской империи;
имперский этап (до реформ середины ХIХ века);
позднеимперский этап (середина ХIХ – начало ХХ века);
республиканский этап (1917г.);
советский этап (1918-1991);
современный этап (1991 – по настоящее время).

Древнерусский этап, который берет свое начало в Киевской Руси и включает период феодальной раздробленности
Этап связан с элементами самоуправления в повседневной и политической жизни Киева, а затем Псковской и Новгородской феодальных республик. В это время сохранялось вечевое начало, а в феодальных республиках также и выборность высшей администрации: посадник, тысяцкий и даже местный епископ выбирались на вече. Вече, которое по своей сущности являлось городским собранием, принимало важнейшие для жизни города решения голосованием.

Этап Московской Руси, который берет свое начало в период централизации и завершается созданием Российской империи
Развитие начал самоуправления в период централизации связано в первую очередь с губными учреждениями Ивана IV.
В результате проведенной Иваном Грозным в 30-40-х гг. ХVI в. земской реформы на смену прежним местным правителям - наместникам и волостелям пришли выборные лица из числа посадского и крестьянского населения - земские власти. Кроме земской реформы, Иван Грозный провел также губную реформу, в ходе которой были созданы органы губного самоуправления, ставшие новым важным звеном в системе организации местной власти.
Возглавлял губное ведомство губной староста. Главным «принципом формирования губных учреждений стала выборность представителей от местного общества, что вполне соответствовало духу и принципам сословно-представительной монархии».
При губных избах состояли также иные выборные представители власти: сотские, пятидесятские и десятские, которые избирались жителями, чтобы затем выполнять обязанности полицейского характера.

Имперский период
В период империи для местного самоуправления пришли неблагоприятные времена. Государственная власть, которая старалась стать всеобъемлющей, не допускала даже частичной самостоятельности городского общества в решении различных вопросов.
В этот период в городах продолжали действовать мирские посадские сходы и сформированные ими структуры самоуправления, такие, как старшины, старосты, гражданские советы. Но все они по любым вопросам должны были подчиняться магистрату. В итоге, магистраты по своему положению стояли над органами самоуправления. В целом, государственные реформы Петра I отрицательно повлияли на развитие местного самоуправления.
Определенное развитие местное самоуправление получило при Екатерине II. Прежде всего, следует отметить «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785г., которая установила новое формальное деление городского общества.
Городовым обывателям предписывалось составить общую Городскую Думу и шестигласную Городскую Думу, в которую входило по одному гласному от каждой категории городского общества. Ведению Городской Думы подлежали, в основном, вопросы хозяйственного характера: пропитание жителей города, поддержание порядка в городе, поощрение завоза в город товаров, постройка городских зданий, пристаней, магазинов и т.д., увеличение городских доходов, распространение благотворительных заведений.

Позднеимперский период
Реформы середины девятнадцатого столетия позволили сформировать правовую основу для дальнейшего развития элементов местного самоуправления, как в сельской местности, так и в городах. 1 января 1864 года вступило в силу Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Земская реформа проводилась на основе общественно-хозяйственной теории самоуправления. Предполагалось создание негосударственных органов власти, которые занимались бы лишь хозяйственными проблемами местной жизни.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях впервые в Российской империи закрепило создание всесословных местных учреждений, в выборах в которых могли участвовать различные слои населения.
Реформа городского самоуправления стала логичным продолжением земской реформы. 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение. Согласно этому акту, в 509 городах России вводились новые всесословные органы городского самоуправления – городские думы, которые избирались городским населением на срок четыре года и из своей среды формировали исполнительные органы – городские управы.

Позднеимперский период
Городская Дума имела существенные полномочия: она назначала выборы городских должностных лиц, устанавливала городские сборы и налоги, определяла городские расходы, утверждала правила управления городским имуществом, определяла общий порядок действий исполнительной власти в городе. Вопросы в Думе решались простым большинством голосов.
Местное самоуправление в Российской империи, которое стало развиваться после отмены крепостного права, создавалось сверху, по инициативе правительства, а не снизу, по инициативе общества.
Функции его были ограничены только хозяйственными вопросами, причем исключительно на местном уровне. Законодательство о выборах было основано на системе цензов, что стало пережитком феодальных отношений в обществе, к тому же повседневная деятельность органов местного самоуправления подвергалась мелочной регламентации со стороны административного аппарата.

Республиканский период
Переход России от монархии к республике сказался и на судьбе местного самоуправления. Февральская революция 1917г. и переход власти к временному правительству повысили общественный запрос на развитие местного самоуправления.
Временное правительство осуществило определенные преобразования земских и городских органов самоуправления. Были расширены их полномочия органов, изменен порядок взаимодействия их с государственной властью, изменена система выборов на принципах всеобщего и равного избирательного права.
В этот же период стали возникать новые структуры - общественные комитеты самой разной направленности, а также советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Советский этап
После октябрьской революции 1917 г. начался процесс разрушения старого государственного аппарата, а вместе с ним и прежних структуры местного самоуправления. Идея диктатуры пролетариата не допускала самостоятельности даже для самоуправлявшихся общественных структур. В то же время, в первый период существования советской власти новые структуры самоуправления, такие, как комитеты бедноты, возникали повсеместно.
В советский период функции, которые раньше выполняло местное самоуправление, полностью были переданы местным советам. Но советы были включены в систему государственной власти, входили во властную пирамиду, и это фактически лишило эти органы права называться органами местного самоуправления.

Современный этап
Современный этап в развитии местного самоуправления наступил после разрушения СССР и смены идеологических ориентиров в государственном развитии. В Российской Федерации местное самоуправление было введено законом от 6 июля 1991г. и существует в наши дни.

Выводы по первому вопросу
Исторические традиции развития местного самоуправления представляют собой составную часть национальной правовой традиции, в целом;
Особенности развития местного самоуправления в исторической ретроспективе определяются такими факторами, как географическое положение страны, менталитет населения, формы развития государственно-властных отношений;
Изначально для нашей страны было характерно наличие элементов самоуправления, которые берут свое начало в вечевом строе общества;
Централизация государственной власти, которая осуществлялась вынужденно под воздействием внешней угрозы, приводила к ликвидации структур самоуправления и заменой их органами местного управления, встроенных во властную вертикаль; в результате решение местных вопросов осуществлялось нередко не в интересах населения, а в интересах государственной власти;
Исторически развитие российской государственности было связано с процессом централизации, с объединением раздробленных частей страны, в силу чего важную роль играла проблема построения эффективной и централизованной системы государственного управления, в рамках которой структурам местного самоуправления просто не было места.
В период реформ государство само инициировало создание структур и органов местного самоуправления, но при этом ограничивало их функции хозяйственными вопросами и ставило их под жесткий административный контроль.
В силу исторических факторов и обстоятельств в Российской империи не возникло устойчивых предпосылок для возможного создания эффективной независимой системы местного самоуправления.

2.Введение Положений о земских учреждениях. Функции земских органов управления
Отмена крепостного права в 1861 году потребовала неотложной реформы системы местного управления. Новым этапом развития местного самоуправления стали земства. В марте 1863 г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временные правила для них.
1 января 1864 г. император Александр II издал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».
Первоначально земская реформа затрагивала только 33 губернии. Под действия «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» не попадали прибалтийские, польско-литовские губернии, Архангельская, Астраханская, Юрьевская, Могилевская, а также области Бессарабская и Войска Донского. К 1911 году земства существовали в 43 губерниях. Земские учреждения разделялись, согласно ст. 1-й сего Положения, на уездные и губернские.

Функции земств, прописанные в Положении 1864 г.
I. Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства.
II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства.
III. Меры обеспечения народного продовольствия.
IV. Заведывание земскими благотворительными и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей.
V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ.
VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.
VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах.
VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчею, сусликами и другими вредными насекомыми и животными.
IX. Исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, и участие в делах о почтовой повинности.
X. Раскладка тех государственных денежных сборов, разверстание которых по Губернии и уездам возлагается на земские учреждения, на основании изданных о том узаконений или особых распоряжений, Высочайшею властию утвержденных

Функции земств, прописанные в Положении 1864 г.
. XI. Назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей Губернии или уезда.
XII. Представление, чрез Губернское начальство, высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд Губернии или уезда, и ходатайство по сим предметам, также чрез Губернское начальство; доставление, по требованиям высших правительственных учреждений и Начальников Губерний, сведений, до земского хозяйства относящихся.
XIII. Производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений. XIV. Дела, которые будут вверены земским учреждениям, на основании особых уставов, положений или постановлений.

Функции земств, прописанные в Положении 1864 г.
64. К ведомству уездных земских учреждений, кроме того, в особенности, относятся:
I. Раскладка внутри уезда тех государственных и Губернских сборов, которых разверстание по уезду будет возложено, по закону или распоряжению правительства, на уездные учреждения.
II. Составление предварительных предположений, для Губернских смет, о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, к разряду Губернских отнесенных, и представление означенных предположений в Губернскую Управу.
III. Представление Губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства.
IV. Разрешение на открытие торгов и базаров.
V. Отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных; изменение направления уездных земских дорог.
VI. Содержание бечевников; представление чрез Начальника Губернии ходатайств об отнесении, по уважительным причинам, содержания бечевников на счет казны.
VII. Местные распоряжения и надзор, по указаниям Губернской Управы, в пределах уезда, по устройству Губернских путей сообщения, по исполнению потребностей управления, на Губернские повинности отнесенных, и по взаимному страхованию; представление о действиях по сим предметам отчета Губернской Земской Управе (ст. 72). 65.
В круг обязанностей, возлагаемых на земские учреждения по 2, 61-64 ст. сего Положения, принадлежат: Земским Собраниям — распорядительная власть и общий надзор за ходом дел, а Земским Управам — как распоряжения исполнительные, так и вообще ближайшее заведывание земскими делами.