Институт экономики переходного периода

Основные мероприятия бюджетной реформы в 2000-2008 гг.
Переход к трехлетнему бюджету
Создание Стабилизационного фонда РФ
Формирование системы институтов развития
Внедрение БОР
Разработка и реализация ПНП
Выделение действующих и принимаемых расходных обязательств
Внедрение ВЦП
Создание Резервного фонда и ФНБ
Совершенствование системы госзакупок
Активизация развития рынка проектов на основе ГЧП
Инвентаризация ФЦП с последующим сокращением их числа
Характерной чертой российской экономики рассматриваемого периода являлся бюджетный профицит.
Политика посткризисного наращивания расходов
Сдержанная бюджетная политика (финансовая стабильность и дерегулирование экономических отношений)
«Расточительная» бюджетная политика (инвестиции в человека и инфраструктуру)
Реструктуризация системы оказания публичных услуг

Оценка последствий бюджетных реформ 2000-2008 гг.

Оценка последствий бюджетных реформ 2000-2008 гг.
Создание Стабилизационного фонда РФ
ЦЕЛИ: Обеспечить сбалансированность федерального бюджета в долгосрочной перспективе, способствовать изъятию излишней денежной массы
Резервный фонд
Фонд национального благосостояния
Стерилизация излишней денежной массы (операции ЦБ по покупке иностранной валюты)
Досрочное погашение внешнего долга страны
Накопление финансовых резервов
Изъятие из оборота части ВВП (сбережение без последующего инвестирования)
ЦЕЛИ реформы достигнуты

Оценка последствий бюджетных реформ 2000-2008 гг.
Реструктуризация системы
оказания публичных услуг
ЦЕЛИ: Повышение качества и доступности (по цене и объему) публичных услуг, повышение отдачи на бюджетные средства, расходуемые в сфере оказания публичных услуг
Внедрение новых огран.-
правовых форм (приватизация, АУ, ГМАНО) и методов финансирования
в бюджетной сфере
(переход от сметного к нормативно-подушевому финансированию)
Оптимизация сети
бюджетных учреждений
Рост конкуренции за бюджетные средства
Повышение требований к поставщикам услуг
Рост качества и доступности публичных услуг
Реорганизация бюджетной сети с учетом разделения полномочий не сделана
Переход на новые ОПФ не состоялся
Внедрение рыночной системы оплаты труда в бюджетной сфере происходит крайне медленно и формально
Отсутствие системы мониторинга качества публичных услуг
ЦЕЛИ реформы не достигнуты
Повышение мотивации труда
в бюджетной сфере

Оценка последствий бюджетных реформ 2000-2008 гг.
Формирование системы институтов развития*
ЦЕЛИ: Повышение эффективности управления государственными инвестициями, реализации приоритетов инвестиционной политики государства, переход на промышленно-инновационную модель экономики
Инвестфонд
Госкорпорации
(Внешэкономбанк,
РКН,
ГК «Ростехнологии»
и др.)
Выполняют роль катализаторов инвестиционного роста экономики
Наличие самостоятельных организационных структур по управлению госинвестициями
Присутствует дублирование функций институтов развития, нехватка системы координации взаимодействия между ними
Низкая эффективность управления институтами развития
Провоцирование дополнительного инфляционного давления на рубль
ЦЕЛИ реформы пока не достигнуты
* Институты развития – это совокупность организационных структур, посредством использования которых государство предоставляет поддержку предпринимательскому сектору, направленную на развитие приоритетных отраслей и видов экономической деятельности, а также отдельных территорий Российской Федерации. К числу признаков институтов развития, в первую очередь, следует отнести такие особенности, как: инвестиционная направленность деятельности; частичное финансирование из федерального бюджета РФ; отдельное нормативное регулирование их создания и функционирования; наличие организационной структуры, обеспечивающей реализацию управления институтом развития.
ОАО
(ОАО «РосОЭЗ»,
ОАО «РВК»,
ОАО «Россельхозбанк» и др.)

Оценка последствий бюджетных реформ 2000-2008 гг.
Развитие государственно-частного партнерства
ЦЕЛИ: Повышение качества и доступности публичных услуг, рост отдачи от государственных инвестиций
Сохранение создаваемого
имущества у частного бизнеса
(напр. соглашение о разделе продукции)
ГЧП - альтернатива прямому бюджетному финансированию капитальных вложений
Распределение рисков с частным бизнесом
Возможно реализация в период бюджетных ограничений
Несогласованность ГЧП-законодательства и разграничения властных полномочий
Отсутствие предложения типовых проектов
Нехватка квалификации гражданских служащих в сфере ГЧП
Отсутствие инфраструктуры рынка ГЧП
Слабая развитость операторов ГЧП
ЦЕЛИ реформы пока не достигнуты
Передача создаваемого
имущества государству
(напр. концессия)

Оценка последствий бюджетных реформ 2000-2008 гг.
Совершенствование системы госзакупок
ЦЕЛИ: Повысить эффективность расходования бюджетных средств при осуществлении госзакупок, повышение качества и доступности поставляемых государством товаров (работ, услуг)
Совершенствования системы государственной контрактации
Экономия бюджетных средств при размещении госзаказов
Высокая лоббистская (коррупционная) составляющая проводимых конкурсов
Несогласованность с инвестиционным законодательством
Отсутствие и/или неудовлетворительная обоснованность экономических нормативов
ЦЕЛИ реформы достигнуты частично
Финансовое обеспечение
публичных услуг
на основе госзадания
Бюджетные ассигнования на оплату
контрактов на поставку товаров
(работ, услуг) для государственных
(муниципальных) нужд

Оценка последствий бюджетных реформ 2000-2008 гг.
ЦЕЛИ: повышение результативности и эффективности бюджетных расходов, формирование бюджетов всех уровней в рамках среднесрочного планирования
Внедрение БОР
(реализация
программного подхода)
Соблюдение формы программно-целевого управления оказалось более приоритетным, чем его содержание (формальный подход)
Расширение самостоятельности администраторов бюджетных средств не произошло
Не действует механизм отказа от тех видов расходов, которые осуществляются «по инерции»
Не сложилось конкуренции СБП за бюджетные ресурсы в рамках бюджета принимаемых обязательств
Нет увязки плановых документов между собой и с бюджетным процессом
Переход
к трехлетнему бюджету
Внедрение принципов управления
по результатам в бюджетный процесс
Обеспечивает распределение бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по стратегическим целям
Повышает прозрачность и обоснованность бюджетных расходов
ЦЕЛИ реформы
достигнуты частично

Оценка последствий бюджетных реформ 2000-2008 гг.
Реализация программного подхода:
1.Совершенствование программно-целевой деятельности
ЦЕЛИ: Повысить эффективность и результативность расходования бюджетных средств при реализации целевых программ
Сокращение числа ФЦП.
Повышение качества проработанности программ.
Увеличение программной составляющей в деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Недостаток межведомственной координации.
Отсутствие комплексной оценки вклада программ в достижение целей деятельности Правительства.
Формальное расширение программной деятельности без повышения реальной управляемости бюджетными средствами (АПВ).
Низкий уровень контроля за ходом реализации программ.
ЦЕЛИ реформы достигнуты частично
Инвентаризация ФЦП
Внедрение ВЦП

Оценка последствий бюджетных реформ 2000-2008 гг.
ЦЕЛИ: акцентированное решение самых наболевших проблем российской экономики и социальной сферы при использовании нетрадиционных подходов к управлению бюджетными средствами
ПНП "Образование"
ПНП "Здоровье"
ПНП "Доступное жилье"
ПНП - альтернативная форма программного управления бюджетными расходами
Действенная система оперативного контроля
Не были подкреплены институциональными реформами
Отсутствие системного подхода к формированию содержания проектов привело к ежегодному расширению перечня направлений и мероприятий государственной поддержки
Появление допол. расходных обязательства (скрытые нефинансируемые расходные мандаты) для региональных властей
Отсутствие внятных сроков реализации ПНП
ЦЕЛИ реформы
преимущественно достигнуты
ПНП "Развитие АПК"
Реализация программного подхода:
2. Разработка и реализация
приоритетных национальных проектов
По специфики организации управления ПНП имеют черты и ФЦП (широкий перечень решаемых задач; структура ПНП (основные направления – аналог подпрограмм); многоуровневая система контроля), и ВЦП (сроки реализации; внутриведомственное управление).

Сравнительный анализ функциональной структуры расходов расширенного правительства в странах ОЭСР и РФ, в % к ВВП

Результаты сопоставления расходов в РФ и странах ОЭСР
1.Объем расходов расширенного правительства в России заметно ниже, чем в странах ОЭСР (в среднем порядка на 20-30%).
2.В функциональной структуре Россия опережает все страны ОЭСР по доле расходов на ЖКХ (в 1,5-2 раза в среднем).
3. На уровне вышесреднего находятся расходы на оборону и правоохранительную деятельность.
4. Расходы по разделам «Национальная экономика» и «Культура, спорт, досуг» находятся на приемлемом для стран ОЭСР уровне.
5. По социальных расходам Россия существенно отстает от среднего уровня для стран ОЭСР.
Таким образом, резервы для сокращения расходов при повышении их эффективности могут быть изысканы по разделам «ЖКХ», «Национальная оборона», «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», «Национальная экономика».

Динамика изменения функциональной структуры расходов федерального бюджета за период 2005-2011 гг.

Направления повышения эффективности управления бюджетными средствами
1. Институциональные мероприятия
Форсирование реформы бюджетной сети
- оптимизация бюджетной сети;
- активное внедрение новых ОПФ в бюджетной сфере.
Развитие государственно-частного партнерства путем улучшения согласованности и качества законодательства, формирования пула заявок на региональном уровне, повышения квалификации гражданских служащих, работающих в сфере ГЧП, повышение координационной работы с операторами и инвесторами ГЧП
Повышение взаимодействия институтов развития между собой и органами исполнительной власти
Передача управления бюджетными инвестициями частным управляющим компаниям

Направления повышения эффективности управления бюджетными средствами
2. Процедурные мероприятия
Совершенствование системы управления по результатам:
совершенствование системы стратегического планирования;
внедрение в органах власти оплаты труда, ориентированной на качество и объем оказываемых услуг и выполняемых функций;
мониторинг качества публичных услуг (разработка стандартов и механизмов контроля за их соблюдением);
организация управления бюджетными ресурсами на бае проектно-программного подхода.
Предложения по совершенствованию технологии принятия бюджетных решений
внедрение методов оценки регулирующего воздействия (ОРВ) при разработке нормативно-правовых актов;
применение принципов конкуренции субъектов бюджетного планирования (СБП) за бюджетные ресурсы при распределении предельных размеров бюджетов действующих и принимаемых обязательств.
Дальнейшее совершенствование системы государственной контрактации
согласованность ФЗ№94 с инвестиционным законодательством, включая регулирование деятельности институтов развития;
совершенствование механизмов конкурсных отборов;
повышение обоснованности применяемых экономических нормативов при госзадании.
Объединение федеральных государственных инвестиций в рамках Инвестиционного бюджета, управляемого на основе трех стратегий инвестирования:
стратегия коммерческого инвестирования (должна стремится к минимуму в перспективе);
стратегия экономического инвестирования (отбор проектов может осуществляться только в рамках видов деятельности, являющихся приоритетными);
стратегия социального инвестирования (инновации).
.

Предложения по порядку организации системы управления бюджетными ресурсами на базе проектно-программного подхода

Совершенствование системы стратегического планирования
1. Концепция (стратегия) долгосрочного социально-экономического развития РФ (нуждается в уточнении не реже чем раз в три года)
Вследствие отсутствия связи ДРОНДов и Сводного доклада с бюджетным процессом и в результате нововведений 2008 г. (ОБАС, ежегодный план мероприятий СБП) бюджетное планирование на федеральном уровне утратило системность и внутреннюю логику.
Представляется целесообразным упорядочить разрабатываемые плановые документы и обеспечить следующую соподчиненность между ними:
2.Основные направления деятельности
Правительства РФ на период до 2012 г.
(конкретизирует пути достижения стратегических целей,
определяет показатели оценки деятельности Правительства)
3.ДРОНДы -
должны отражать направления деятельности СБП по достижению целей, поставленных перед ними в Основных направлениях.
4.Долгосрочные целевые программы,
детализирующие меры по достижению целей, задач и показателей оценки деятельности, заданных ДРОНДом
6.Закон о федеральном бюджете
5.Обоснование бюджетных ассигнований
Существующие в настоящее время взаимосвязи между плановыми документами
ОБОЗНАЧЕНИЯ:
Предлагаемые взаимосвязи между плановыми документами

Предложения по совершенствованию технологии принятия бюджетных решений

ФОИВ –
разработчик НПА
Ex post ОРВ
принятого НПА
МЭР
Правительственная
комиссия
по админреформе
Рекомендации:
по изменению положений НПА
/ содержания записки об ОРВ
- о нецелесообразности НПА
Принятие решения
комиссией
Признание НПА
нецелесообразным
к принятию
Внесение
изменений
в проект НПА
При наличии неурегул.
разногласий
Заключение
на НПА (ОРВ)
Проект НПА,
записка об ОРВ,
форма ОРВ
I этап
II этап
III этап
Организационная схема осуществления оценки регулирующего воздействия (ОРВ) и мониторинга ее качества (для проекта нормативно-правового акта федерального органа исполнительной власти)
Независимая
внешняя экспертиза
Срок 7-30 дней
Согласительные
совещания
Подготовка
альтернативных
решений
Ex post ОРВ
принятого НПА