Противодействие коррупции в России Антикоррупционная политика. Правовое регулирование

Д. Медведев: «Нужен национальный план противодействия коррупции»
Модернизация антикоррупционного законодательства
Меры по противодействию коррупции и профилактике коррупции в экономической, социальной сферах, создание системы стимулов к антикоррупционному поведению.
Правовое просвещение общества
Вступительное слово на совещании по проблемам противодействия коррупции,
19.05.08

Д. Медведев: «Коррупция – специфическая российская проблема»
Коррупция как системный вызов
Коррупция как угроза национальной безопасности
Коррупция как проблема, порождающая неверие граждан в возможности государства навести порядок и обезопасить граждан от всякого рода преступных поборов, от необходимости платить деньги за услуги, которые они не заказывали
Интервью информагентству Рейтер накануне саммита Россия – Евросоюз,
июнь, 2008

Д. Медведев: «Коррупция – враг номер один для свободного, демократического и справедливого общества»
Комплексность, системность и адресная направленность антикоррупционных мер
Антикоррупционная работа строится на использовании мер упреждения, на создании атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ, 05.11.2008

Д. Медведев: «Коррупция должна быть
не просто незаконной. Она должна стать неприличной»
в рейтинге состояния коррупции наша страна занимает печально почётное 147-е место из 180-ти.
четверть наших граждан вообще не считают, что коррупция является ненормальным явлением
мы должны создать мотивацию к правовому, юридически корректному поведению, антикоррупционный стандарт поведения.
причины высокой степени коррупции - несовершенство политических институтов, непрофессионализм наших бюрократов и, с другой стороны, просто непонимание и незнание, нежелание знать законы со стороны населения
привить правовую культуру можно только, начиная этим заниматься с самого раннего возраста
Запись в видеоблоге 20 мая 2009 г.

Д. Медведев: «Запущенный социальный недуг – вековая коррупция,
с незапамятных времён истощавшая Россию. И до сих пор разъедающая её по причине чрезмерного присутствия государства во всех сколько-нибудь заметных сферах экономической и иной общественной деятельности. Но дело не только в избыточности государства. Бизнес тоже не безгрешен. Многие предприниматели озабочены не поиском талантливых изобретателей, не внедрением уникальных технологий, не созданием и выводом на рынок новых продуктов, а подкупом чиновников ради получения «контроля над потоками» перераспределения собственности.»
Статья «Россия, вперёд!» 10 сентября 2009 г.

Д. Медведев: «Борьба с коррупцией должна вестись по всем направлениям:
от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем – до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым, проявлениям этого социального зла.»
За I полугодие 2009 г. рассмотрено свыше 4,5 тысячи дел. Осуждены 532 представителя органов государственной власти и органов местного самоуправления, более 700 работников правоохранительных органов.
Одними «посадками» проблему не решить. Но сажать надо.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ, 12.11.2009

Коррупция: понятие и виды
Коррупция – отказ от ожидаемых стандартов поведения со стороны представителей власти ради незаконной личной выгоды.

Коррупция
Коррупция (от лат. corruptio - порча, подкуп) - преступление, заключающееся в прямом использовании должностным лицом прав, предоставленных ему по должности, в целях личного обогащения. Коррупцией называют также подкуп должностных лиц, их продажность.

Коррупция
Коррупция – использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам.

В настоящее время в России отсутствует единое общепринятое понятие коррупции.
В отечественной юридической науке отмечается многообразие подходов к его определению.
Происходит постоянное изменение границ понятия «коррупция» под влиянием международного политико-правового опыта, в рамках которого проявляется крайняя озабоченность распространением коррупции в мире.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
КОРРУПЦИЯ:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" от имени или в интересах юридического лица.

Формула Клитгаарда
К=M+С-П
Коррупция = Монополия + Свобода действий – Подотчетность

Коррупция
Коррупция как отклонение от норм
Коррупция как реализация интересов
Коррупция как стратегия группового поведения
Коррупция как системная неэффективность

Коррупция как отклонение от норм
Отклонения от норм права, служебной этики или общечеловеческих моральных принципов. коррупция — это совокупность проступков — от преступных до неэтичных — конкретных персон.
Должностное лицо предоставляет обычную услугу, но в исключительном порядке
Коррупции подвержено любое лицо, наделенное дискреционными полномочиями

Коррупция как отклонение от норм
По месту и характеру коррупционных действий различают верхушечную и низовую коррупцию.
Верхушечная охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (нормы законов, госзаказы, приговоры судов высших инстанций, изменение форм собственности и т.п.). Важно отметить, что очень часто верхушечная коррупция порождается взаимодействием власти и бизнеса.
Низовая коррупция распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации, услуги в сфере здравоохранения, жилья, социального обеспечения и т.п.)

Коррупция как отклонение от норм
Бытовая коррупция — связана с повседневной жизнью граждан и их семей. Она порождается необходимостью удовлетворять заботы частной жизни — здоровье, образование, отдых, жилье, индивидуальная защита и т.п. Д
Деловая коррупция — связана с хозяйственной (в широком смысле) деятельностью физических и юридических лиц. Она порождается потребностями создания и развития фирм, необходимостью улаживать их взаимоотношения с государством и друг с другом.
По «профессиональному» признаку: коррупция на таможне, коррупция при проведении конкурсов и аукционов, коррупция в образовании и т.п.

Коррупция как реализация интересов
Интерес (лат.) – 1) участие, принимаемое в к.-л. событии; 2) выгода, польза материальная или нравственная. Интерес- главный стимул человеческой деятельности, исторического процесса.
Участники коррупционного действий должны преследовать частный либо групповой интерес (отличный от общественного), являющийся движущей силой их деятельности.

Коррупция как стратегия группового поведения
как набор универсальных стратегий поведения больших социальных групп. Например, «покупка» посредством взяток государственных услуг есть универсальная стратегия компенсации дефицита услуг или низкого качества услуг, которые должны предоставляться государством.

Стратегия «захват государства» (state capture). Этим термином обозначают корпоративные и индивидуальные стратегии поведения бизнеса, направленные на установления теневого контроля за принятием властных решений, имея в виду и разные ветви власти, и разные уровни власти (центральный, региональный и т.п.).
Стратегия «захват бизнеса» (business capture). Под этим можно понимать совокупность стратегий и тактик власти, с помощью которых власть в лице своих представителей или, даже, организаций, стремится обеспечить теневой контроль над бизнесом с целью коллективного и (или) индивидуального извлечения административной ренты.
Проявление общей стратегии борьбы за обладание ресурсом. Они реализуются соответствующими социальными группами всегда, во всех странах, но в разных формах и в разной степени.
Коррупция как стратегия группового поведения

Коррупция как системная неэффективность
как некий общий дефект системы (государства, общества, правовой системы, экономики и т.п.). Тогда коррупцию можно рассматривать как «силу трения», которую приходится преодолевать обществу при решении поставленных им задач, как «энтропию» общественной системы (меру внутренней неупорядоченности, меру неопределенности, если следовать традиционным определениям), или, более узко, - как энтропию системы управления.

Коррупция как системная неэффективность
Коррупцию невозможно ограничить одними репрессивными методами, что для решения такой задачи необходимы комплексные меры институционального характера в диапазоне от принципов и процедур политического представительства до процедур оказания государством каждодневных услуг гражданам.

Коррупционные связи возникают как реакция на неэффективность государственных институтов, их фрагментацию и персонализацию. Эти связи подпитываются тем обстоятельством, что огромный объём обменов (политических, информационных, ресурсных и других) основываются на неформальных, межличностных договоренностях.

Формы проявления коррупции

Формы коррупционных проявлений
Взяточничество.
Растрата.
Мошенничество.
Вымогательство.
Злоупотребление правом на рассмотрение, произвол.
Использование конфликта интересов / Незаконные операции с ценными бумагами
Получение незаконного пособия, льготы или незаконного вознаграждения
Фаворитизм.
Кумовство.
Незаконные пожертвования и вклады.
Источник: Комитет ООН по Контролю над наркотиками и предупреждению преступности,
Глобальная Программа Против Коррупции

«Это точно случай коррупции», %*
Фирма получает заказ от органа власти на строительство по цене гораздо большей, чем принято на строительном рынке, с последующей выплатой чиновнику наличных денег («отката») или вознаграждения в другой форме 78,6
Чиновник от имени государственного органа сдает в аренду государственное имущество, получая за это дополнительное вознаграждение 78,2
Депутат законодательного органа голосует в поддержку законопроекта за вознаграждение 74,8
Чиновник за определенную услугу обеспечивает продвижение в очереди на муниципальное жилье 74,0
Врач за вознаграждение выдает больничный лист 58,5
Риелтор готов ускорить оформление в государственных органах земельного участка под строительство жилья за дополнительную плату 57,1
В сельской местности администрация грозит жителям не завезти корма, дрова, уголь и т. п., если те не проголосуют как нужно 55,3
Репетитор при подготовке в вуз гарантирует поступление за особое вознаграждение 55,1
Чиновник организует конкурс на получение госзаказа, сообщая своей фирме сведения о ее конкурентах 52,0
Прокурор района устраивает свою дочь учительницей в школу для получения ею в ускоренном порядке муниципального жилья 46,4
Бизнесмен, переходя на государственную службу, передает управление фирмой близкому родственнику (родственнице), а затем оказывает покровительство в ведении бизнеса 45,8
Врач, принимая беременную женщину по государственному родовому сертификату, направляет ее на платные анализы к знакомому «частнику» 38,3
Студент вручает экзаменатору бутылку коньяка или коробку конфет для получения хорошей оценки 31,8
Чиновник устраивает на работу в свое ведомство родственника 30,2
Чиновник устраивает жену на работу в фирму, деятельность которой он контролирует в рамках своих обязанностей 29,0
Фирма предоставляет в постоянное распоряжение чиновника автомобиль 28,5
Чиновник принимает приглашение бизнесмена поужинать в ресторане после решения им проблемы предпринимателя 26,4
*Исследование Центра региональной социологии Института социологии РАН, 2007

ЧТО ИЗ СЛЕДУЮЩИХ ДЕЙСТВИЙ ВЫ СЧИТАТЕ ДОПУСТИМЫМ ДЛЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО, А ЧТО НЕТ?
Принимать участие в презентации коммерческой фирмы
Контактировать с чиновниками, распределяющими квартиры, для улучшения своих жилищных условий, получения лучшей квартиры в престижном районе
Использовать служебный транспорт для нужд членов семьи
Ездить в служебную заграничную командировку за счет коммерческой фирмы
Использовать свое служебное положение для обмена услугами с другими государственными чиновниками
Обращаться к предпринимателям с просьбой выделить наличные деньги на ремонт административного здания
Быть совладельцем, обладателем крупного пакета акций акционерного предприятия
Проводить совместно отдых со знакомым бизнесменом за его счет
Помогать с обустройством общественной организации, политической партии, которой вы симпатизируете
Обращаться в правоохранительные органы с просьбой проверить законность действий фирмы – конкурента приятеля, друга, родственника
Принимать помощь от знакомых бизнесменов в затруднительных финансовых ситуациях
Получать гонорары за публикации и выступления, которые вы делали в качестве служащего
Обращаться в правоохранительные органы с просьбой помочь приятелю, арестованному без причины для восстановления справедливости
Консультировать знакомых бизнесменов по вопросам своей служебной компетенции
Получать от физических и юридических лиц подарки, другие виды вознаграждения после вашего выхода на пенсию, ухода со службы
Участвовать в семейных торжествах знакомых бизнесменов
Обращаться в правоохранительные органы с сообщением о случае коррупции в вашем учреждении
Источник: © В.Н.Бондарь. Межотраслевой институт коммунальных стратегий

Источник: © В.Н.Бондарь. Межотраслевой институт коммунальных стратегий

Виды коррупции
Политическая коррупция
Когда политические деятели используют свои полномочия, чтобы сохранить власть, статус и богатство
Когда решения принимаются в пользу «проплаченных» проектов и действий
Касается создания определенных норм и определенной политики (а не осуществления таковых)
«Верхушечная коррупция»

Бюрократическая коррупция
Коррупция в системе госуправления, на уровне исполнения норм и политики
Частные лица и компании встречаются с ней в повседневной жизни
Также называется «низовая коррупция»

Связь политической коррупции с бюрократической
Политическая коррупция поддерживается широко распространенной бюрократической коррупцией
Коррупция на самых верхах особо заразна для всех ниже расположенных уровней

Причины коррупции
экономический упадок;
политическая нестабильность;
несовершенство законодательства;
неразвитость властных институтов и институтов гражданского общества;
слабость демократических традиций;
непрозрачность власти;
неэффективное общественное участие в процессах противодействия коррупции

Причины коррупции
Незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие выплаты.
Отсутствие сформированных механизмов взаимодействия институтов власти.
Зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты.
Профессиональная некомпетентность бюрократии.
Кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений, ослабляющих механизмы контроля над коррупцией.
Отсутствие единства в системе исполнительной власти, т. е., регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями.

Причины коррупции
Фундаментальное противоречие
Консервативность закона. На практике инструкции меняются значительно медленнее, чем внешние условия. Поэтому они оставляют место для действий по своему усмотрению, поскольку иначе система управления становится совершенно негибкой, и несоответствие жёстких норм реалиям способно полностью остановить работу. Однако это означает, что в непредусмотренной законом, ситуации администратор может начать руководствоваться наиболее выгодной рентой.
Невозможность всеохватывающего контроля. Надзор требует затрат, но кроме того, чрезмерно жёсткий контроль наносит удар по качеству управленческого персонала и приводит к оттоку творчески мыслящих кадров.

Причины коррупции
Риск возникновения коррупции возникает при использовании слабостей административной системы.
Факторы культурологического характера способствуют либо препятствуют коррупции.

Причины коррупции – Культура
Уровень приятия: пример – подношение подарков
Граница между традициями подношения подарков и взяткодательством весьма расплывчата
Общее правило: взяткой считается всё, о чем вы предпочли бы не распространяться

Причины коррупции – Культура

Коррупция в сфере государственного управления

таможенные службы: пропуск через границу запрещённых к перевозке товаров; возврат конфискованных товаров и валюты; занижение таможенных пошлин; необоснованные отсрочки таможенных платежей;
медицинские организации: закупка оборудования и лекарств по завышенным ценам; выдача несоответствующих действительности медицинских заключений; приоритетное обслуживание одних граждан за счёт других;
автоинспекции: необоснованное предоставление лицензий (водительских прав, справок о прохождении техосмотра); отсутствие законного наказания для нарушителей правил пользования дорогами; фальсификация сведений и выводов о дорожно-транспортных происшествиях в пользу заинтересованных лиц;
судебные органы: предвзятое рассмотрение обстоятельств дела; принятие неправосудных решений; нарушение процессуальных норм; противоположные решения различных судов по одному и тому же делу; использование судов в качестве инструмента рейдерства;
налоговые органы: невзимание налогов в полном объёме; возвращение НДС; вызванная конкурентами проверка и остановка производства;
правоохранительные органы: возбуждение и прекращение уголовных дел, а также направление их на дополнительное расследование; отсутствие законного наказания за правонарушения различной тяжести
Коррупциогенные зоны
Программа административной реформы, нацеленная на прозрачность и интересы потребителя, - важный шаг в сокращении коррупции.
Исследование фонда ИНДЕМ «Диагностика российской коррупции 2005»

лицензирование и регистрация предпринимательской деятельности;
выдача разрешений на размещение и проведение банковских операций с бюджетными средствами;
получение кредитов;
получение экспортных квот;
конкурсы на закупку товаров/услуг за счёт бюджетных средств;
строительство и ремонт за счёт бюджетных средств;
нотариальное удостоверение сделок;
контроль за соблюдением условий лицензирования;
надзор за соблюдением правил охоты и рыболовства;
освобождение от призыва на военную службу в вооружённые силы;
поступление в государственные высшие учебные заведения (в основном юридической и экономической специализаций);
государственная регистрация, аттестация и аккредитация негосударственных высших учебных заведений;
поступление в специализированные общеобразовательные школы и дошкольные воспитательные учреждения;
прием на службу, позволяющую иметь значительный незаконный доход от должности в государственных и муниципальных учреждениях;
формирование партийных избирательных списков.
Коррупциогенные зоны
Исследование фонда ИНДЕМ «Диагностика российской коррупции 2005»

Коррупционно-опасные сферы деятельности государственных органов и государственных служащих
Размещение заказов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд
Принятие решений о включении в бюджеты (проекты бюджетов) инвестиционных проектов
Межбюджетные отношения (особенно в звене субъект федерации -муниципальное образование)
Налоговое администрирование (особенно налоговый контроль)
Таможенный контроль
Регистрация прав собственности
Регистрация недвижимости
Проведение проверок контролирующими органами
Выдача заключений и разрешений
Кадровая политика в государственных органах (решения о приеме и должностном продвижении

Причины коррупции в органах власти
Культура и отсутствие правовых и моральных основ
Личные обстоятельства и личностные особенности
Слабые стороны управления человеческими ресурсами
Неэффективный режим управления
Слабые стороны систем и процессов
Неадекватные механизмы мониторинга и контроля
Отсутствие наказания

Факторы, способствующие коррупции, действующие со стороны государства
Высокий уровень административного усмотрения
Низкое качество и незащищенность от коррупции административных процедур
Неудобный для клиента «интерфейс»
Правовой нигилизм государственный служащих
Слабость внутреннего административного контроля
Отсутствие практики внутреннего аудита
Неразвитость аудита эффективности
«Мертвость» законодательных норм о конфликте интересов (отсутствие процедур, неясность санкций)

Последствия коррупции
В экономической сфере:
Нарушает механизм рыночной конкуренции, способствует возникновению монополистических тенденций в экономике, снижению эффективности ее функционирования и дискредитации идей свободной конкуренции.
Влечет за собой неэффективное распределение средств государственного бюджета, особенно при распределении государственных заказов и выделении кредитов, препятствуя тем самым эффективной реализации правительственных программ.
Приводит к несправедливому распределению доходов, обогащая субъектов коррупционных отношений за счет остальных членов общества.
Способствует повышению цен на товары и услуги за счет так называемых коррупционных «накладных расходов» в результате чего страдает потребитель.
Является средством, способствующим обеспечению благоприятных условий для формирования и развития организованной преступности и теневой экономики.

Последствия коррупции
В социальной сфере:
Формирование в обществе «двойного стандарта» морали и поведения, девальвация социальных регуляторов поведения людей: норм морали, права религии, общественного мнения.
Перераспределение жизненных благ в пользу узких олигархических групп, что имеет своим следствием резкое возрастание имущественного неравенства среди населения, обнищание значительной части общества и возрастание социальной напряженности.
Дискредитация права как основного инструмента регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед лицом власти и перед преступностью.

Последствия коррупции
В политической сфере:
Смещение целей политики от общенациональных к обеспечению властвования олигархических кланов и группировок.
Снижение престижа страны на международной арене, что детерминируют политической и экономической изоляции.
Снижение доверия общества к власти, разочаровании в ценностях демократии и может способствовать переходу к более жестким формам государственного устройства, в том числе и диктатуре.

Согласованные, системные усилия по противодействию коррупции укладываются в рамки 3-х стратегий:
осознание, предупреждение,
пресечение.

Что такое антикоррупционная политика?
Целью антикоррупционной политики является не искоренение коррупции (что невозможно), а достижение ситуации, когда коррупционная практика станет не столько рискованным и малоприбыльным делом, а социально неприемлемым.

Конкретные шаги и действия, направленные на реализацию стратегии и политики: программы и технологии
НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Более детализированные подходы к основным компонентам стратегии, важнейшие принципы и правила
ПОЛИТИКА
Долговременные цели и концептуальные подходы к их достижению.
СТРАТЕГИЯ

На пути к стратегии: опыт ЕС
Стратегия меняется в зависимости от характера и уровня коррупции, преобладающих в данной стране, но, как минимум, должна:
опираться на политическую волю и местные инициативы
носить комплексный и сбалансированный характер
ориентироваться на существующие потребности, быть адресной и последовательной
опираться на имеющиеся ресурсы и потенциал
поддаваться измерению
быть прозрачной
Ошибки «не прощаются» - это не эксперимент, как крупные реформы. Неудача подорвет общественное доверие

На пути к стратегии: значение для России
Установить, почему она нужна России (если вообще нужна): восприятие и реальность
Стимулы к проведению (и признание необходимости) преобразований существуют не только в России, но и за ее пределами: технократические реформы могут не оказать того же воздействия в закрытом обществе
Компонент реформы госслужбы: вопросы подбора, продвижения по службе и профессионального развития госслужащих
Мотивация и условия оплаты труда
Принятие необходимых мер для того, чтобы обеспечить честное поведение госслужащих
Уголовно-процессуальная составляющая, наказания и санкции
Связь со СМИ и международная открытость
Создание институциональной структуры
Является ли эта работа частью более широкой административной реформы, и кто ее возглавляет?
В условиях становления демократии это может привести к большим политическим издержкам в краткосрочной перспективе
В стране с переходной экономикой может привести к снижению экономического роста в краткосрочной перспективе

Реализация стратегии
Нормативная база
Обучение и пропаганда
Меры, осуществляемый органами исполнительной власти