Городские агломерации в России – миф или реальность?

Настоящее сообщение подготовлено по материалам научно-исследовательской работы, выполненной по заказу РААСН творческим коллективом в составе Назарова В.Ф, Соколова С.И., Изварина Е.И., Щитинского В.А., под общим руководством академика РААСН Назарова В.Ф

Городские агломерации являются не абстрактной моделью теоретического исследования, а реальным объектом – одним из важнейших инструментов управления развитием социально-экономических процессов в России, что требует принципиального переосмысления их роли, места и значения в пространстве Российской Федерации

Агломерация городская
Тесное скопление (группа) городов и других населённых мест, объединённых производственными, социальными, трудовыми и культурно-бутовыми связями, объектами инфраструктуры, общим использованием межселенных территорий и ресурсов.
Распространены одноцентровые (на основе одного города) и полицентровые (на основе двух и более крупных городов) городские агломерации, а также крупные многоцентровые скопления агломераций (конурбации
«Терминологический словарь по градостроительству», РААСН, 2004

Основные свойства городских агломераций
территориальная сближенность городских поселений, группирующихся вокруг главного центра,
пространственная целостность всей агломерации.
развитие тесных межселенных производственных, трудовых, культурно-бытовых и рекреационных связей.
высокая экономическая и социальная эффективность благодаря комплексному использованию инфраструктуры, материально-технической базы, трудовых ресурсов, природного потенциала территории и т.д.

Опыт последних лет
«Актуализированный Генеральный план города Москвы на период до 2025 года», (2007),
«Стратегия города Чебоксары до 2020 года с учётом развития Чебоксарской агломерации»(2009),
«Схема территориального планирования Красноярского края» (2009),
«Развитие города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-тихоокеанском регионе» - раздел ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» (2007),
«Схема территориального планирования Восточно-Донбасской агломерации» (2009),
«Схема территориального планирования юго-западного района (Ростовской агломерации) Ростовской области» (2008),
«Схема территориального планирования Красноярской агломерации» (2009),
«Проект размещения объектов капитального строительства в зоне дороги «Обход города Волгограда» (2008)

Опыт последних лет
Проект, разработанный Леонтьевским центром в 2000 году в рамках программы Тасис «Усиление синергии: Единая стратегическая политика для Санкт-Петербурга и Ленинградской области в контексте Северо-Западного региона России», в котором, в силу независимости заказчика и источника финансирования от региональных властей, были вскрыты как объективные проблемы Санкт-Петербургской агломерации, так и показаны существенные преимущества скоординированного развития двух самостоятельных субъектов Российской Федерации, какими являются Санкт-Петербург и Ленинградской область.

Особенность ситуации в современном российском градостроительстве
Наличие системной нестыковки между основами отечественной градостроительной науки и современным российским законодательством в области градостроительства

Особенность ситуации в современном российском градостроительстве
Принципиально разный подход к содержательным фундаментальным понятиям градостроительства, который наглядно можно проиллюстрировать, сравнивая два документа: «Терминологический словарь по градостроительству», разработанный Отделением градостроительства РААСН в 2004 году, и Градостроительный кодекс Российской Федерации, принятый в том же 2004 году..

Городская агломерация в сегодняшней России – это миф
Городская агломерация как объект градостроительного исследования и планирования в сегодняшней России с точки зрения действующего российского градостроительного законодательства является мифом, так как в Градостроительном кодексе РФ отсутствуют такие основополагающие понятия, как «Градостроительная политика», «Расселение», «Город», «Агломерация».
В кодексе ярко выражены упрощение и примитивизация процесса градостроительной деятельности, сведение её итоговых результатов только к функциональному зонированию и размещению объектов капитального строительства различного уровня

Городская агломерация в сегодняшней России – это миф
Российская практика показала, что если решения в области расселения можно безнаказанно принимать и реализовывать без серьёзных научных обоснований, то любые ответственные за эти решения органы всегда будут стараться обойтись без подобных обоснований, пока не получат серьёзный урок в виде негативной реакции общества….

А что за рубежом?
В развитых зарубежных странах в итоге длительной истории взаимоотношений между теорией и практикой давно сложилась соответствующая структура «рынка» теоретических идей и рекомендаций, на котором наибольшим спросом пользуются предложения, направленные на совершенствование механизма регулирования процессов расселения и, прежде всего, на обеспечение координации действий всех причастных к этой деятельности независимых центров принятия решений (центральных и региональных органов государственной власти, муниципалитетов, частных инвесторов, разного рода общественных организаций и групп населения)

А что за рубежом?
Конкретный пример: Президент Франции Николя Саркази в 2008 году инициировал разработку международного проекта комплексного развития Большого Парижа, который должен был ответить на вопрос, какую территорию следует считать Большим Парижем, а также подготовить конкретные предложения по обеспечению пространственной, социальной и функциональной целостности этой территории, созданию предпосылок для её эффективного развития.
По результатам проекта в 2010 году создана Международная мастерская Большого Парижа.

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
В работе в качестве примера были взяты Санкт-Петербург и Ленинградская область, и для начала определён объект исследования, как с точки зрения градостроительной науки, так и с позиции действующего законодательства: что такое эта территория, рассматриваемая совместно – это региональный комплекс из двух субъектов Российской Федерации или Санкт-Петербургская агломерация.
эти понятия довольно существенно различаются, а значит, и системы управления их устойчивым развитием будут включать в себя различные составляющие.

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
Рассматривая Санкт-Петербург и Ленинградскую область как часть Северо-Западного федерального округа, можно констатировать, что данные субъекты РФ играют роль экономического и культурного центра Северо-Запада - с учётом повышения геополитического значения этого региона как западных ворот России

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
Санкт-Петербург и Ленинградская область:
представляют собой исторически сложившийся, географически, социально-экономически и градостроительно взаимосвязанный регион.
На этой территории широко представлены различные интересы в области градостроительной деятельности – интересы Российской Федерации, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, как субъектов Федерации, интересы муниципальных образований, общественные и частные интересы граждан и их объединений.

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
Санкт-Петербург и Ленинградская область:
совместно эксплуатируют природные ресурсы региона.
пользуются сложившейся единой региональной транспортной и энергетической инфраструк-турой, инфраструктурами связи и информатики.
оказывают сильнейшее отрицательное воздействие на окружающую природную среду.
являются мощными источниками возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера .

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
На территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области:
происходят ежедневные и сезонные миграции населения с трудовыми, культурно-бытовыми и рекреационными целями,
в рекреационных зонах области отдыхают жители Санкт-Петербурга,
на территории Санкт-Петербурга размещается административно-хозяйственный центр области и крупные головные элементы её социальной и производственной инфраструктур,
на территории города и области расположено значительное количество уникальных объектов культурного наследия.

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
Конкретные вопросы, требующие совместного рассмотрения и решения с позиций «обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований» по использованию территории обоих субъектов Российской Федерации :

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
На уровне интересов Российской Федерации к этим проблемам можно отнести:
-Обеспечение статуса и защиты государственной границы Российской Федерации (Развитие приграничных территорий России с Финляндией и Эстонией)
-Государственные системы инженерно-транспортной инфраструктуры (Формирование международного транспортного коридора № 9; развитие и создание портовых комплексов в Финском заливе; развитие и формирование системы магистральных газо-, нефте-, и продуктопроводов, энергетических систем; развитие Волго-Балтийской водной транспортной системы; обеспечение безопасной работы Ленинградской атомной электростанции и др.)

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
На уровне интересов Санкт-Петербурга и Ленинградской области как субъектов Российской Федерации, к ним можно отнести:
-Сохранение природных рекреационных ресурсов (Развитие всероссийского курорта федерального значения на северном побережьи Карельского перешейка)
-Охрана федеральных объектов историко-культурного и природного наследия (Охрана исторически сложившейся градостроительной системы Центра Санкт-Петербурга)
-Территории традиционного проживания малочисленных народов (районы проживания ингерманландцев, корелов и пр.)

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
На уровне интересов муниципальных образований к ним можно отнести:
-Развитие инженерно-транспортной и социальной инфраструктуры поселений и прилегающих территорий
-Ограничение вредного воздействия на окружающую среду и улучшение экологической обстановки (Обеспечение защиты территорий водоохранных зон, служащих источником питьевого водоснабжения Санкт-Петербурга и Ленинградской области; проведение единой политики управления всеми видами отходов Санкт-Петербурга и Ленинградской области и пр.)
Сохранение территорий объектов историко-культурного и природного наследия

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
На уровне интересов граждан и их объединений и юридических лиц к ним можно отнести:
градостроительную деятельность на принадлежащих им земельных участках (Реализация различных инвестиционных проектов; индивидуальное жилищное строительство; повышение эффективности использования и уровня благоустройства территорий садоводств в Ленинградской области и пр.)

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
Рассматривая Санкт-Петербург и Ленинградскую область как региональный комплекс из двух субъектов Российской Федерации, иначе говоря, как часть Российской Федерации, мы находим в Градостроительном кодексе прямое указание на возможность разработки схемы территориального планирования для подобного региона

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
Содержание такого документа Градостроительным кодексом строго зарегламентировано, и основной задачей его является разработка карт (схем) планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения в различных областях деятельности.
Это резко сужает возможности проекта с точки зрения комплексного решения проблем взаимоувязанного развития двух субъектов Федерации

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
Также очевидно, что в такой работе невозможно дать решение перечисленных выше проблем, связывающих Санкт-Петербург и Ленинградскую область, так как они в большей степени (по логике Градостроительного кодекса) связаны с объектами капитального строительства регионального и местного значения, и не должны рассматриваться в подобном документе.

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
Санкт-Петербургская и Московская агломерации отмечаются в числе самых проблемных, что связано с тем, что их разделяют административные границы субъектов РФ.
Эти объективные различия будут всё чаще становиться (а в ряде случаев уже стали) причиной существенных расхождений позиций органов государственной власти соседних субъектов РФ, в юрисдикции которых находятся отдельные части территорий этих агломераций, по очень широкому кругу вопросов их функционирования и развития.

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
В этих агломерациях остроту возникающих актуальных проблем расселения будет определять сложность достижения компромисса по «стратегическим» вопросам градостроительной политики (включая содержание нормативно-правовой базы и правил регулирования всех видов инвестиционной деятельности на данной территории) двух (или более) независимых друг от друга органов государственной власти, каковыми по Конституции являются власти отдельных регионов.

Санкт-Петербург и Ленинградская область - региональный комплекс или Санкт-Петербургская агломерация ?
Отсюда можно сделать вывод о том, что предметом рассмотрения должен являться не региональный комплекс из двух субъектов Российской Федерации, а крупная городская агломерация со всеми объективно присущими этому территориально-пространственному образованию характеристиками, а именно - Санкт-Петербургская городская агломерация.

Россия – вперёд!
Усиление внимания к проблемам развития крупных городских агломераций связано со взятым стратегическим курсом Правительства РФ на развитие России по инновационному сценарию и необходимостью обеспечения такой пространственной организации страны, которая обеспечивала бы функционирование и развитие национальной инновационной системы.
Стратегия инновационного развития России должна базироваться на принципиально новой каркасной структуре пространственной организации, которая должна явиться материальной основой поддержания целостности государства и интенсификации развития его территории в новых геополитических условиях.

Россия – вперёд!
Для обеспечения устойчивых высоких темпов экономического роста Россия должна переходить к развитию на основе нового «портфеля ресурсов» (человеческий капитал, ёмкие и динамичные рынки, инновации, высокотехнологичные основные фонды и постиндустриальный тип организации производства).
Городские агломерации являются местами локализации постиндустриальных процессов и как следствие источниками конкурентоспособности России в глобальной экономике.
Интенсивное развитие крупных городских агломераций должно стать важной задачей в рамках стратегии развития РФ на долгосрочную перспективу.

Так что же делать?
Градостроительной наукой определён перечень задач по регулированию внутрисистемных трудовых, культурно-бытовых и рекреационных связей на территории городской агломерации, а именно:
рациональное размещение мест приложения труда, проживания, культурно-бытового обслуживания и отдыха различных социально-демографических групп населения,
выбор оптимальных видов использования земель, прилегающих к городу, являющемуся центром агломерации (в старой терминологии – пригородных),
определение приоритетов в развитии объектов общественного и индивидуального транспорта,
выявление степени централизации и кооперации сетей и сооружений внутригородской и межселенной инфраструктуры.

Так что же делать?
Изучение задач, требующих совместного рассмотрения и решения с позиций соблюдения федеральных, региональных и местных интересов по использованию территории агломерации, приводит к достаточно крамольной мысли с позиции современного российского градостроительного законодательства - особенностью любой работы, посвящённой проблемам агломерации, должна явиться её комплексность, что в переводе на язык Градостроительного кодекса означает, что в ней одновременно должны быть рассмотрены территории и объекты всех трёх уровней – федерального, регионального и местного, что следует из самого существа понятия «Агломерация».

Так что же делать?
Исходя из существа агломерации и её роли в современном развитии нашей страны, ясно, что проект развития агломерации не может быть выстроен однобоко и ограничиваться только решением проблем размещения объектов капитального строительства пусть даже всех трёх уровней – федерального, регионального и местного значения.
Этот проект должен действительно предложить систему управления таким специфическим объектом, каким является агломерация

Так что же делать?
Несмотря на игнорирование российским градостроительным законодательством самого понятия «агломерация», градостроительная наука и практика не могут пройти мимо того клубка проблем, который возникает при разработке документов территориального планирования для административно-территориальных единиц, являющихся частями крупных городских агломераций.
Решение этих проблем во многом возможно только в рамках отдельных проектов, рассматривающих территорию соответствующей агломерации в целом.

Так что же делать?
Для всех сложившихся на территории России городских агломераций их адаптация к рыночной экономике представляет собой сложный процесс, в целях управления которым, прежде всего, требуется:
обновление законодательной базы как федерального, так и регионального уровней,
разработка и реализация на этой основе специальных регулятивных мероприятий (предпроектных и проектных разработок, целевых территориальных программ и т.п.) на региональном, а возможно даже на федеральном уровнях управления.

Так что же делать?
Как уже было показано выше, в Градостроительном кодексе Российской Федерации:
Не содержится определение понятия «Агломерация», отсутствуют также понятия «Градостроительная политика», «Консолидированное развитие субъектов РФ» и «Пространственное развитие», «Расселение».
Отсутствуют какие-либо нормы по управлению консолидированным пространственным развитием субъектов РФ, виды документов территориального планирования для городских агломераций.

Так что же делать?
Для обеспечения управления консолидированным пространственным развитием субъектов РФ на федеральном уровне необходимо внесение ряда существенных дополнений в действующий Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Так что же делать?
Ввести в перечень основных понятий Градостроительного кодекса РФ:
- «Градостроительная политика» – разработанная органами государственной власти централизованная политика развития расселения, планировки и застройки городов, основанная на общих задачах общества в данной сфере и на учёте комплекса местных градостроительных условий и задач. Включает основы решения как стратегических (долгосрочных), так и тактических (текущих) градостроительных задач. Концептуальным обобщением градостроительной политики является градостроительная доктрина
- «Расселение» – распределение населения по территории, создание новых и развитие существующих населённых пунктов. Формирование сети населённых пунктов.
- «Агломерация городская» – тесное скопление (группа) городов и других населённых мест, объединённых производственными, социальными, трудовыми и культурно-бутовыми связями, объектами инфраструктуры, общим использованием межселенных территорий и ресурсов.

Так что же делать?
Ввести в Градостроительный кодекс РФ новый вид документов территориального планирования Российской Федерации:
Схемы территориального планирования Российской Федерации в области расселения - развития крупных городских агломераций, территории которых распространяются на два или более субъекта Российской Федерации

Так что же делать?
Ввести в Градостроительный кодекс РФ новый вид документов территориального планирования субъектов Российской Федерации:
схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации в области расселения - развития городских агломераций, территории которых не выходят за пределы границ данных субъектов Российской Федерации

Так что же делать?
Ввести в основные принципы законодательства о градострои-тельной деятельности ответствен-ность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации за расселение

Так что же делать?
Таким образом, по нашему мнению, назрела объективная необходимость сближения, наконец, градострои-тельной науки и официального нормотворчества.
Решение проблем развития крупных городских агломераций может стать первым и очень важным шагом на этом сложном и тернистом пути.

P.S.
В прессе появилось сообщение о встрече мэра Москвы С.С.Собянина и губернатора Московской области Б.В.Громова, на которой начали обсуждаться общие вопросы регионального и территориального развития Москвы и Московской области, совместные меры по решению транспортных проблем, было намечено заседание Объединённой коллегии Правительств Москвы и Московской области.
Лёд тронулся, господа!