Management public

Structure du cours
Module I: Management public
Thème 2 : Management public: aspects historiques et définitions de ses contenus et disciplines (continuation)
Thème 3 : Défis et légitimité des organisations publiques

Thème 2 : Management public: définitions de ses contenus
Les composantes principales de la sphère publique
Les caractéristiques de la sphère publique
Les notions de « secteur public », « service public » et « fonction publique»
Spécificités des organisation publiques

Thème 3 : Défis et légitimité des organisations publiques
Les défis actuels des organisation publiques
Les enjeu internes des organisations publiques
La légitimité du secteur public: regard des théories économiques
Les questionnements actuels sur la légitimité

Importance du secteur public:
dépense publique, % du PIB
Russie 33,4
Japon 36
États Unis 37,4
Pologne 42,1
Ukraine 44,3
Biélorussie 47,6
France 52,3

Structure de la sphère publique:
exemple de la France
La fonction publique d’État
La fonction publique territoriale
La fonction publique hospitalière
Les entreprise publiques et autre organismes publics

La fonction publique d’État
Une vaste variété d’agents
Ministère de l’Éducation est employeur principal d’État
Structuration en services centraux et services « extérieurs »
Rôle du Préfet au niveau local
Défi actuel de maintenir, voir réduire le nombre des fonctionnaires d’État
Appel aux agents contractuels

La fonction publique d’État
Ukraine: 291 000 personnes
France: 2 millions personnes
Ratio du nombre des fonctionnaires d’État par rapport à la population totale
Pologne 0.6
Ukraine 0.7
Russie 0.8
Allemagne 3.0
France 4.9
Autriche 5.9
Suède 9.4

La fonction publique territoriale: exemple de la France
Quantitativement:
37000 mairies
100 conseils généraux
26 conseils régionaux
Structurellement:
Administrations publique locale (collectivités territoriales, groupement des communes et les services, établissements publics, CNFPT)
Organismes semi-publics , associatifs ou privé (HLM, associations syndicales..)

Distribution des compétences entre les collectivités locales
Communes: enseignent primaires, routes communales, habitat, permis de construire
Département: services sociales, enseignement, environnement, action culturelle, développement économique locale
Aménagement régional, logement, formation professionnelle, enseignement (lycées..)
Fonction publique territoriale emploie environ 1.4 million de personnes en France

La fonction publique hospitalière
650 000 personnes
110 000 d’agents dont le statut est différent (médecins, biologistes, pharmaciens, internes)
Structurellement:
Établissements de court séjour
Établissements de long séjour
Centres hospitaliers spécialisées

Les entreprises publiques
Les entreprises nationalisées (sociétés nationales)
Les entreprises publiques à statut (agent relève du droit privé, nomination de la direction par le Gouvernement, gestion)
Les établissements publics
Les entreprises privés sous contrat (éducation…)
Les organismes paritaires (fonds de sécurité sociale)

Critères pour le champs du «public »
Statuts juridiques spécifiques (structure ou personnel)
Réalisation d’une mission d’intérêt générale
Caractère non marchand / non concurrentiel des activités
Propriété du capital / des biens par l’État
Exercice d’un contrôle par l’État
Vocation non lucrative de l’organisation

Dimensions de la sphère publique
Dimension structurelle: secteur public
Dimension politico-culturelle: service public
Dimension juridique: fonction publique

Dimensions structurelle: secteur public
Impossible de délimiter clairement la frontière public / privé
Ensemble des organisations gérées par l’État (central ou local)
2 critères s’impose:
Pouvoir de décision dominant de l’État sur les objectifs de l’organisation
Possession dominante par l’État des biens de cette organisation

Service public
Caractère idéologique du terme
Ensemble de prestation assorties de garanties pour citoyen dans le cadre de la solidarité sociale
Principes clés:
Continuité
Égalité
Mutabilité / adaptation

Fonction publique
Fonctionnaires (statuts particulière): nature public de l’employeur, permanence de l’emploie, grade de l’hiérarchie
Régime spécifiques (États Unis, GB): le droit de travail commun

Distinctions entre secteur public, service public et fonction publique
Secteur public
(Approche structurelle)
Service public
(Approche politico- culturelle)
Fonction publique
(Approche juridique)
Activités marchandes par des personnes non fonctionnaires dans les entreprise publiques ou des administration
Activités d’entreprises ou associations participant au service public
Activités des fonctionnaires en disponibilité (ou détachement) dans le secteur privé
1
2
3
4

Distinctions entre secteur public, service public et fonction publique
Activités des ministères ou collectivités locales employant des fonctionnaires sur les mission de service public
Activités réalisées par des personnes non fonctionnaires dans les administration ou entreprises publiques
Activités marchandes de certaine administration
Activités des fonctionnaires détachés dans les entreprises privés participant au service public

Spécificités des organisations publiques: analyse institutionnelle
Soumission au pouvoir politique
Système juridique particulier
Rationalité propre dit du « service public »
Financement à partir de ressources budgétaires affectées ou prélevées (et non gagnées dans un échange marchand)

Spécificités des organisations publiques: analyse organisationnelle
Activités de service plutôt que de fabrication des produits
Taille généralement importante (moins évident dans le cas des collectivités locales)
Environnement complexe, contraignant, et marqué par des « barrières à l’entrées » importantes

Spécificités des organisations publiques: les activités de service
Caractère intangible (non matériel) et hétérogène (non reproductible) de l’« output »
Simultanéité entre la « production » et de la consommation du service
Vocation de l’organisation publique repose sur l’intérêt général
Maîtrise limitée des sources de financement et du coût de l’activité
Profit n’est pas la finalité recherchée dans la définition de l’activité publique
Activités dépendantes du contrôle exercé par des organismes hiérarchiques

Spécificités des organisations publiques: les activités de service
Plupart du personnel sont régis par des statuts spécifiques
Unités publiques ne connaissent pas l’enjeu de « survie » qui caractérise les entreprise privées
Importance de la taille et subordinations provoque une tendance à la lourdeur organisationnelle au sein des unités publiques

Module I: Management public
Thème 3 : Défis et légitimité des organisations publiques

Nouveaux défis des organisations publiques (influences externes)
Changements économiques
Mouvances géopolitiques
Progrès technologiques
Mouvances socio-culturelles
Mouvances juridiques

Changements économiques
Les crises économiques qui ont lieux périodiquement mettent en avant l’efficacité de la gestion des ressources
La première réponse à la crise est l’économie budgétaire et la limitation des dépenses
Diversification des activités des entreprises publiques
Privatisation versus nationalisation des acteurs économiques
Environnement concurrentiel versus domaine de l’État et prérogative du secteur public

Mouvances géopolitiques
Phénomène de globalisation (marchés, économies, modes de vie)
Construction européenne (la nouvelle étape de l’Union Européenne avec les élargissements récents et l’entré en vigueur du Traité de Lisbonne)
Logique de « course à la compétitivité »
Diminution du rôle de l’État suite à l’extension de firmes multinationales
Règles et procédures globales d’échange marchandes au sein de l’OMC
Remise en couse des monopoles traditionnelles gérées par le secteur public

Exigences de l’Union Européenne vis-à-vis des organismes publics
Une contrainte concurrentielle (les monopoles semblent constituer l’un des derniers obstacles à l’ouverture effective des marchés)
Une contrainte de taille (l’enjeu de compétitivité pousse aux partenariats transnationaux)
Une contrainte budgétaire (les normes européennes imposent des niveaux de déficit public acceptables, qui stimulent la compétition des économies concernées)

Progrès technologiques
Impact des nouvelles technologies d’information et de communication (NTIC) se révèle tout aussi fort dans le domaine public que dans le secteur public
Au plan interne le progrès technologique entraîne des remise en cause de l’activité de l’État dans ses domaines régaliens (énergie, santé, infrastructures, télécommunications)
Au plan externe, les réseaux d’échange planétaire diminuent l’importance de frontière nationale dans les relations commerciales

Mouvances socioculturelles
L’évolution des système de valeur, des modes de vie, et des attentes de la population à l’égard du « pouvoir » se traduit par deux dimensions:
la relation « employeur / employé » et le positionnement plus générale des agents de l’État dans la société
la relations « client / fournisseur » et l’approche de l’usager vis-à-vis des services publics

Mouvances socioculturelles:
la relation « employeur / employé »
Le comportement plus gestionnaires des organismes publics rapproche l’attitude des fonctionnaires vers celle du secteur privé
Les mouvements de « responsabilisation» de l’encadrement ouvrent la voie aux démarches de management public
Supérieur hiérarchique se transforme progressivement en « manageur »
La complication des relations sociales à l’intérieur des organisations publiques

Mouvances socioculturelles:
la relation « client - fournisseur »
L’évolution de la relation entre le prestataire (le service public) et le destinataire (le citoyen)
Changement et multiplication des besoins et les attentes de la population
Déséquilibre entre la demande des citoyen et la capacité du secteur public
Nécessité de tenir compte des spécificités et cas particuliers (décentralisation)
Limites de l’action standardisée, uniforme et impersonnelle
Nécessité d’assurer le respect des principes de mutabilité et d’égalité

Mouvances socioculturelles:
la relation « client - fournisseur »
Dans un contexte de la crise économique, la sensibilisation à la « bonne » utilisation des financements collectifs est accrue
Avec l’augmentation des niveaux de qualification et d’éducation, il existe une tendance à rechercher de données détaillées (le phénomène est flagrant dans le domaine médical)
L’échange d’information au niveau mondial offre la possibilité d’éclaire les dysfonctionnements et provoque les comparaisons concurrentielles et l’accentuation des exigences

Mouvances juridiques:
décentralisation sur l’exemple de la France
La décentralisation entraîne la modification du paysage général de la répartition traditionnelle des pouvoirs publics
Le remplacement des contrôles à priori par des contrôle à posteriori, notamment au plans légal et financier, la diminution du rôle du préfet
Un transfert de compétences sur certaines missions limitées pour trois niveaux territoriales (communes, départements, régions)
Une diminution des prérogatives de certaines administrations d’État (ministère de l’Équipement et celui des Affaires sociales) par la processus de contractualisation

Mouvances juridiques:
la modification de statuts des fonctionnaires
L’actualisation des éléments de la fonction publique d’État
Constitution de la fonction publique territoriale dont les agents ont un véritable statut de fonctionnaires
Établissement de la fonction publique hospitalière
Introduction du concept de la «réforme de l’État
Une restructuration des administration centrales et des organismes publics (Postes et Télécommunications, réforme hospitalière)

Les enjeux actuels du fonctionnement des organismes publics (modèle SSCC)
Stratégie (S)
Structure (S)
Comportement (C)
Culture (C)

Enjeux stratégiques
Compétences du secteur public ont subit des changements et modification importante au cours des dernières années
En conséquence, il est apparue une nouvelle définition des politiques et des champs d’expertise des certaines organisations
Phénomènes de marché et de concurrence exigent organisations publiques à établir son « positionnement » stratégique (inutile en situation de monopole ou de relation « captive » entre le service public et l’usager)

Enjeux stratégiques (2)
Répartition des pouvoirs et des processus de décision (décentralisation, entreprises publiques)
Nécessité de redéfinir des objectifs et évaluer des priorités face aux restrictions budgétaires et les évolutions d’activité (couple « mission-moyens »)
En résultat, l’organisme public est confronté à une problématique stratégique qui vont orienter l’ensemble de l’activité

Enjeux structurelles
Au plan organisation: les transferts d’activité et de moyens entre les administrations d’État et certaine collectivités territoriales entraîne de réorganisations et de restructurations internes, afin de réadapter les fonctionnements de chacun aux configurations nouvelles
Importance de la conduite du changement socio-organisationnel (négociations avec le personnel, conservation du mémoire institutionnel)

Enjeux structurelles
Au plan des outil de fonctionnement: nécessité d’adapter les règles de comptabilité, de gestion de ressources humaines, les système d’information et pilotage des organismes publics
Tableau de bord plus précis pour négocier ou « rendre compte » aux partenaires, ainsi que pour développer « l’interministérialité » au niveau des régions
Besoins de pilotage plus rigoureux et des méthodes gestionnaires d’évaluation face aux exigence imposés par le contexte de ressources limitées et la difficulté à augmenter les recettes (par exemple, enjeux électoraux)

Enjeux culturelles
Les systèmes de valeurs et les référentiels traditionnels des acteurs de la sphère publique sont fortement interpellés par les mutations internes et externes
La notion de « service public » trouve de nouvelles connotations (évolution de la relation prestataire – l’utilisateur)
En conséquence, les compétences techniques ou juridiques doivent être davantage complétées par les capacités managériales, commerciales, sociales

Enjeux comportementaux
Au plan générale, le statut des agents publics, notamment la garantie d’emploi crée une certaine inertie (voir blocages) en ce qui concerne la capacité de l’organisation à évoluer
Les nouvelles compétences à acquérir, compte tenu des transformations de rôles ou de missions de nombreuses organisations publique
L’adéquation entre les compétences (managériales ou techniques) et les emplois
La conduite du changement (la communication interne et externe)

Démarches de changement
Le processus de changement vise trois objectifs de point de vue du management public:
La capacité d’adaptation (la flexibilité)
La capacité d’anticipation (la veille)
La capacité de compréhension et de pilotage (l’évaluation)
D’ou se pose la question de la performance de l’organisation publique:
L’impact de l’action et des politiques publiques sur la société toute entière
Le lien entre la performance et la légitimité

Légitimité du secteur public
Deux grandes questions de la légitimité:
La distinction public / privé (porte sur la légitimité même d’un secteur public et sur la pertinence de ses contours): le rôle de l’État dans la société et le fondement de la sphère publique
Le fonctionnement et l’impact du secteur public (l’intérêt et la performance de ses actions): lien direct au management public avec une idée d’améliorer la performance des organisations publiques en les « modernisant »
La contrepartie du MP: le risque de la perte des valeurs et principes d’intérêt général au profit de la logique d’entreprise

Légitimité de l’existence du secteur public: apport des théories économiques
Question fondamentale: pourquoi certains biens ne peuvent-ils pas être produit par voie privée?
Adam Smith: trois fonctions du souverain (la défense, la justice, l’éducation et les travaux publics qui facilite le commerce général)
La théorie économique « standard »: le recours aux entreprises publiques se justifie par les échecs du marché et par la possibilité d’améliorer le bien-être de la collectivité
Approche keynésienne: régulation des paramètre macro-économique par l’intervention publique
Approche néo-classique: définition des biens publics

Légitimité de l’existence du secteur public: différentes conceptions de l’activité publique
Deux conceptions opposée en ce qui concerne l’étendue structurelle d’organismes de statuts et capitaux publics
« ultra-libéral »: l’État peut avoir une place minimum réduite au contrôle et la régulation des excès ou abus du secteur privé
« ultra-socialiste »:l’État se doit de gérer et réaliser par lui-même et sans délégation l’ensemble des activités d’intérêt général

Légitimité de l’existence du secteur public: principaux type d’activités
Activités «régaliennes (justice, défense, police, administration fiscale…): elles consiste à mettre en œuvre la « force publique » et sont monopolistique par nature
Activités sociales (éducation, santé, protection sociale…): elles traduisent le choix idéologique d’État welfare (dans les pays post-soviétique la majorité de ces activités est gérée par l’État)

Légitimité de l’existence du secteur public: principaux type d’activités (2)
Activités ordinaire de production de bien et de service: elles relèvent d’une logique purement marchande et semblent pouvoir être organisées selon un mode concurrentiel sans risque pour l’intérêt général (débats permanents sur leur légitimité)
Activités « intermédiaires » des domaines non régaliens mais où l’exercice de la concurrence rencontre des obstacles techniques ou met en cause des intérêts sociaux particuliers (infrastructures, énergie)

Légitimité du fonctionnement du secteur public:
« La marge de manœuvre » des unités publiques au sein du système administrative globale compte tenu:
Les action « micro » des unités publique (exécution): respect des règles et des principes
Le niveau « macro » définissant les politique générales et le cadre réglementaire: la responsabilité et l’intérêt général
Le MP considère que la légitimité repose sur la pertinence et la cohérence des choix et pratiques des acteurs de tout niveau (macro et micro), au regard des besoins et défis de l’environnement

Nouvelles tendances concernant la légitimité
Les exigences de valeur ajoutée (« contribuable qui paye »)
Les difficultés d’évaluation de la performance (critères de la performance à établir)
Les phénomène de mode managériale (excès possibles)
La médiatisation des pratiques et des logiques politiciennes (excès liés aux enjeux électoralistes ou personnes)