Статистика миграции в России: основные проблемы и возможные пути решения

Des données statistques sur des migrations internes n'existent pas même dans des pays où une collècte des statistiques démographiques est bien organisée...., les migrations internationales sont mesurées très approximativement, et un enregistrement des migrations internes est encore pire.
(Roland Pressat L'Analyse Démographique. Méthodes, résultats, applications. PUF, Paris, 1961)
«Статистические данные о внутренних миграциях отсутствуют часто даже в таких странах, где демографическая статистика хорошо поставлена,… международные миграции измеряются очень приближенно, а миграция внутри страны учитывается еще хуже» (Пресса Р. Народонаселение и его изучение. Демографический анализ), М. 1966,, с.10).

План
Основные системы сбора данных о миграции
Главные проблемы в области статистики миграции.
Текущий учет миграции – причины неудовлетворительного качества данных
Статистика отдельных видов миграции (беженцы, трудовые мигранты , пограничная статистика)
Причины и последствия современного положения дел в области данных о миграции в России.
Возможные пути выхода из ситуации.

Главные проблемы в области статистики миграции
Главный источник данных – текущий учет миграции лишен адекватной первичной информации, что привело к значительному недоучету долгосрочных мигрантов.
Альтернативные системы учета мигрантов не созданы, или находятся в самой начальной стадии формирования.
Усиливается тенденция вытеснения открытой государственной статистики закрытыми административными источниками, принципы работы которых не ясны и не публикуются, а качество данных, поэтому, не поддается оценке.
РФ не имеет в настоящее время ни одной системы сбора данных, которая давала бы комплексное представление о миграционной ситуации в стране и позволяла бы изучать ее тенденции.
В этих условиях анализ миграционной ситуации выполняется с привлечением источников данных, не предназначенных для этого.
Распространение получают методы качественной социологии, одностороннее применение которых также не дает объективной картины. Проводимые выборочные обследования часто нерепрезентативны и проводятся по разным программам, их результаты трудно сопоставить или проверить.

Изменения критерия идентификации мигранта:
До 1996 – период пребывания в новом месте не менее 45 дней, пересечение границы административного образования : критерии времени и места пребывания (пространства)
С 1996 –новые Правила регистрации граждан РФ –два вида регистрации
По месту жительства (юридического) – т.е. критерий официального постоянного места жительства
Месту пребывания - сначала ограничение 180 днями, но без ограничений числа продлений регистрации, (для иностранцев – с 2002 г. -только 90 дней, и не более 12 мес. в случае легальной работы в РФ). В МВД учитывается число выданных регистраций, а не людей.
Первичные стат. документы составляются только на (1).- Недоучет огромных масс мигрантов, как международных, так и внутренних, зарегистрированных по месту пребывания, но фактически постоянно там проживающих.
Причины недоучета международной миграции.
1997- Постановлением Правительства Правила 1995 года распространены на иностранных граждан.
2000. X. – Постановление о документировании иностранных граждан видами на жительство - многие мигранты не получили вид на жительство и перешли в категорию, не подлежащую статистическому учету.)
2002- Принят новый закон О правовом положении иностранных граждан. Приято постановление, отменяющее распространение правил регистрации граждан РФ на иностранцев. – Новый критерий учета – Гражданство РФ

Влияние изменения критериев идентификации мигранта на объемы учтенной международной миграции в РФ в 1999-2003 гг.

Пример недоучета миграции гос. статистикой
Численность учебных мигрантов, прибывших из-за рубежа в РФ по данным Министерства образования и данным Госкомстата РФ. (Человек)

Традиционные недостатки составления первичных документов
Формы не составляются на тех, кто учету подлежит (в Москве – до 20 тысяч чел. в год),
Формы составляются на тех, кто не должен быть учтен, (новорожденные, лица, сменившие паспорт, внутригородские мигранты. и пр.)
Формы из милиции в стат. органы частично не передаются
Двойной учет детей до 14 лет – в учетном листке матери и отца.
Вопросы без ответа
Неаккуратность при составлении листка статистического учета (несовпадения дат и пр.)

Основные проблемы текущего учета миграции
Значительная недооценка прибытий
Некорректный критерий идентификации мигранта, исключение из учета условно-временных мигрантов, для которых ограничение времени проживания не установлено, исключение (теоретически) из учета не-граждан России.
Отсутствие единой методики сбора первичной информации во всех регионах РФ.
Долгосрочная трудовая и учебная миграция исключены их учета, данные о причинах миграции крайне искажены.
Недоучет выбытий

Причины (обстоятельства) миграции (последствия исключения основной части трудовой и учебной миграции из учета)

Распределение мигрантов по гражданству в 2002 и 2003 гг. , Международная миграция

Категории иностранцев, охваченные переписью 2002 г.
Полная программа (общий вопросник)
Резиденты России – иностранные граждане и лица БГ
Лица, официально работающие в России и студенты, если намеревались оставаться в РФ не менее года
Лица , ищущие убежища
Сокращенная программа (Краткий вопросник)
Иностранные граждане и лица БГ, временно пребывающие на территории России и собиравшиеся оставаться здесь менее года.
Туристы, пациенты клиник, лица, находившиеся с частными визитами, транзитные мигранты
Основные результаты – 1 млн иностранных граждан, 1.3 млн – не указавших гражданство, 40 тыс. – имевших двойное гражданство.

Вопросы, относящиеся к миграции в Программе Переписи 2002 г.
Место рождения
Гражданство
Проживал в месте жительства с рождения или не с рождения
Если нет – то с какого года
Прибыл из городской или сельской местности
Где проживал в январе 1989 г.

Учет вынужденных мигрантов:
В частности, разрабатываются данные (- многие, как накопленные , так и за отчетный год)
О распределении мигрантов по прежнему месту жительства, регионам проживания в России,
О количестве обращений за предоставлением статуса беженца
О распределении беженцев по месту выхода и вселения (регионам России) ,
полу и возрасту,
уровню образования
национальности и т.д.

Статистика трудовой миграции в РФ: видимая часть айсберга (в отношении привлеченной ИРС и выехавших на работу за рубеж граждан РФ)
Основные недостатки –
недоучет некоторых категорий трудовых мигрантов (граждане Белоруссии)
отсутствие выделения первичных и повторных разрешений на право трудовой деятельности
отсутствие информации о продолжительности контракта и сезонных колебаниях численности ИРС
2003 – 378.000 выданных разрешений на работу в РФ, оценка численности незаконных мигрантов на территории РФ – 2-5 млн.

Таблицы, характеризующие трудовую миграцию
ПРИВЛЕЧЕННАЯ ИРС
I. Половозрастной состав иностранных граждан
II. Численность иностранных граждан по странам происхождения
III. Распределение иностранных граждан по отраслям экономики и странам происхождения
IV. Распределение численности иностранных граждан по форме
привлечения на территорию Российской Федерации
V. Распределение численности иностранных граждан по формам
трудоустройства на территории Российской Федерации
VI. Распределение иностранных работников по отраслям
экономики
ЗАНЯТОСТЬ ГРАЖДАН РФ ЗА РУБЕЖОМ
I. Половозрастной состав российских граждан, выехавших на работу за границей
II. Численность российских граждан, по странам приема, уровню образования, продолжительности профессиональной деятельности,
предусмотренной в контрактах и договорах подряда
III. Численность российских граждан, выехавших на работу за границей, по категориям занятости
IV. Распределение российских граждан, выехавших на работу
за границей, по видам деятельности
V. Профессиональный состав российских граждан, выехавших на работу за границей

Публикуемые Федеральной Пограничной службой сведения – распределение иностранцев по целям поездки и странам выезда и выезда

Данные Федеральной пограничной службы о числе въездов и выездов иностранных граждан, млн. человек

Разность между числом прибывших в Российскую федерацию и выбывших за ее пределы иностранных граждан и лиц без гражданства по странам выхода и выезда по данным Федеральной пограничной службы. (человек). Pseudo “Net migration” in exchange with developed countries, RF Federal border service data (persons).

Центральный банк данных по учету иностранных граждан .Этапы создания.
Этап 1 Данные МВД
Учет въезда-выезда иностранных граждан на основе миграционных карт
Учет беженцев
Учет трудовых мигрантов (оформление разрешительных документов)
Этап 2 Данные МВД
Данные паспортно-визовых служб о выданных иностранным гражданам приглашений и регистрации по месту пребывания
Данные информационного центра МВД о преступлениях, совершенных иностранцами и в отношении иностранцев
Этап 3 Данные других ведомств
Федеральной пограничной службы
Министерства иностранных дел (статистика виз и приглашений)
Министерства по налогам и сборам
Таможенной службы
Других ведомств, собирающих данные об иностранцах
Этап 4
Обмен и распространение информации (регламент не определен)

Что надо принимать во внимание предлагая введение новых систем сбора данных или реформу старых?
Основные соображения:
Возможность повсеместно новую систему сбора данных или изменить существующую.
Затраты, связанные этим процессом.
Состояние национальной законодательной базы в этой области.
Готовность или способность населения воспринять новые системы сбора данных.
Интерес со стороны властей (новые системы не будут созданы, пока они не будут востребованы для административных нужд)
(Poulain M., Perrin N. Is the measurement of international migration flows
improving in Europe? GeDAP- Universite Catholique de Louvain, May 2001. ? , p.15)
Еще одно важное соображение -
Готовность персонала, ответственного за сбор и обработку данных, работать в новых условиях.

Причины сложившейся ситуации в области учета миграции
Объективные и субъективные
Отсутствие в РФ традиций учета международной миграции
Постоянное отставание нормативной и институциональной базы учета от требований изменяющейся миграционной и геополитической обстановки,
Отсутствие эффективной системы контроля качества сбора и обработки данных
Проблема финансовых, технических и кадровых ресурсов в области сбора и обработки данных о миграции
Отсутствие координации в деятельности ведомств, ведущих различные системы учета международной и внутренней мобильности населения.
Инерционность мышления некоторых лиц, принимающих решения в области учета мигрантов, непонимание того обстоятельства что статистика миграции не ведомственное, а общегосударственное дело, игнорирование мнения гражданских специалистов в вопросах статистики миграции

Каковы возможные и реальные последствия сложившейся ситуации?
Существующие системы сбора данных о миграции , скорее всего не дают объективной информации для измерения величины потоков, описания их структуры и, тем более – для анализа причинно-следственных связей.
Incompetent interpretation of data creates conditions for speculations on irregular migration problem and influence public opinion. It is one of the main reasons of limiting and suppressive approaches in RF migration policy.
Lack of reliable statistical information leaves migration policy without correct “landmarks”, causes growth of its costs and risks.

Какие меры необходимы для решения проблем статистики миграции в России?
Пересмотр законодательства в области сбора, обработки и использования информации о мигрантах.
Изменение критериев идентификации мигрантов, включение в статистическое наблюдение всех долгосрочных мигрантов, независимо от гражданства. Определение методики исключения двойного счета мигранта при смене статуса.
Создание Центрального банка данных по учету иностранцев должно обсуждаться с потенциальными пользователями.
Проблемы качества данных о миграции должны профессионально обсуждаться в рамках диалога между представителями ведомств, собирающих данные и пользователями.
Методики сбора статистической информации о мигрантах различных категорий , учитываемых разными ведомствами, также должны публиковаться в открытых источниках.
Неоправданные ограничения доступности данных должны быть пересмотрены и сняты.
Следует обсудить возможность проведения масштабных выборочных обследований для решения наиболее сложных вопросов анализа миграции.

Почему вопрос качества статистики миграции так важен?
Миграционная политика любого государства должна вырабатываться с учетом определенных количественных ориентиров .
Без надежных статистических данных о величине потоков, их направлениях и составе нельзя понять, какими будут цели и объемы работы по управлению миграцией, очень трудно обосновать затраты и оценить возможный результат предпринимаемых шагов.

Additional materials

Foreign migration in RF (Goskomstat data, persons)

Migrations between Russia and former Soviet Republics (source-M.Denissenko)