Внедрение инструментов оценки регулирующего воздействия в Республике Северная Осетия - Алания Д.Б. Цыганков (Институт оценки прог

Оценка регулирующего воздействия:
трудности перевода
(на практические рельсы)

Оценка регулирующего воздействия / анализ регуляторного воздействия, ОРВ, АРВ (англ. Regulatory Impact Assessment (Analysis), RIA; нем. - Gesetzesfolgenabschätzung, GFA) - «…процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей:
с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования,
с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации,
с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив…» (ОЭСР, 2004).
Оценка регулирующего воздействия - определение

Тренд развития оценки регулирующего воздействия
ОРВ родилось на волне реформы дерегулирования и дебюрократизации в англосаксонских странах ~ 20-25 лет назад: анализ фокусировался на издержках частного сектора (прежде всего – малого и среднего бизнеса).
Интерес эпохи: «меньше регулирования!»
За последующие годы подходы и цели ОРВ были расширены:
во-1-х, стали рассчитывать не только издержки, но и (по возможности) выгоды, и не только частного сектора;
во-2-х, стало ясно, что регулирование ни плохо, ни хорошо само по себе, но в зависимости от целей данной отраслевой политики может быть хуже или лучше – с учетом комплексного воздействия на экономику, социальную сферу и окружающую среду.
Интерес эпохи: «больше лучшего регулирования!»

«Во многих министерствах хромает работа по экспертизе законопроектов». (Д.А. Медведев, из выступления на конференции, посвященной 15-летию образования арбитражных судов, Москва, апрель 2007);
«Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей… Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу». (Д.А. Медведев. Из выступления на V Экономическом форуме в Красноярске, февраль 2008);
«У нас вся работа над законопроектами построена по-другому… Никогда не было комплексного взгляда, каковы последствия законопроекта». (Д.А. Медведев. Из выступления на встрече с новым составом Общественной палаты РФ, Москва, март 2008).
Политическая поддержка наверху ? (несколько цитат)

Бюро экономического анализа / МГУ
Институт экономики переходного периода / «Прогноз»
«Бизнес-Тезаурус» / Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства
Институт оценки программ и политик / Институт развития промышленной и экономической политики
Разовые исследования или разработки – ГУ-ВШЭ, ФБК, ЦЭФК, Ассоциация менеджеров России и др.
ОРВ - основные игроки на российском консалтинговом рынке

Разработки на федеральном и региональном уровне
Федеральный уровень: ИЭПП + «Прогноз» (разработано в конце 2007 по заказу МЭРТа, так и не внедрено)
Региональный уровень, в том числе:
Проекты методики формирования Доклада анализа воздействия государственной политики и Методики и порядка проведения оценки последствий политики, подготовленные в Калмыкии в 2006-2007 г.
Опыт администрации г. Тольятти по проведению публичный консультаций в рамках оценки муниципальных социально-экономических программ (2007-2008)
Отрывочные данные из региональных администраций о поручениях разработать методики ОРВ (напр., Томская область, конец 2008 – принять правовой акт «Об утверждении списка ответственных в исполнительных органах государственной власти Томской области за качество оценки регулирующего воздействия политики»)

Проект Всемирного банка
«Внедрение инструментов
оценки регулирующего воздействия в Республике Северная Осетия – Алания»
(2008 – 2009)

Общая характеристика проекта в Сев. Осетии
1 фаза: ноябрь 2008 – июнь 2009. С 1 июля - продление проекта Всемирным банком еще на 6-8 месяцев;
Группа консультантов Всемирного банка (2 из Москвы + 1 из РСО-А), в т.ч. – ежемесячные командировки во Владикавказ;
Рабочая группа по ОРВ при республиканской комиссии по административной реформе (возглавил вице-премьер);
1 семинар для заинтересованных лиц (3-й месяц) + два обучающих модуля для госслужащих (6-й месяц);
Основные задачи 1 фазы проекта:
Исследование и дополнение существующих подходов
Идентификация госорганов для проведения эксперимента
Разработка методических указаний и минимального пакета НПА для «запуска» внедрения

1 этап: Сбор информации и выбор алгоритма
Декабрь 2008: 12 интервью в республиканских органах исполнительной и законодательной власти, терр. органе Минюста РФ, их расшифровка и получение комментариев
К середине января 2009 – анализ существующих процедур прохождения НПА (в т.ч. составлен список НПА, имеющих фрагменты или аналоги ОРВ в законодательной практике);
Основная дилемма: Минфин <–> ГПУ <–> Головной орган по ОРВ в аппарате правительства (Администрации Главы)
Разработка вариантов алгоритма проведения ОРВ:
Головной орган проводит экспертизу ОРВ «после» Минфина и «параллельно» с ГПУ
Головной орган проводит экспертизу сразу «после» госоргана-разработчика, до рассылки законопроекта на согласование в другие министерства

2 этап: Разработка прототипа методических рекомендаций, определение площадки эксперимента
К началу марта 2009 – разработка прототипа Методических указаний, включая шаблон Отчета по ОРВ; получение комментариев от экспертов и из госорганов;
Госорган, в котором проводится эксперимент: Комитет по развитию предпринимательства и сопровождению инвестиционных проектов РСО-А
Головной орган по ОРВ: Управление по вопросам адм. реформы Администрации Президента и Правительства РСО-А
Основная проблема: финансовые ограничения

3 этап: Разработка пакета НПА, необходимых для запуска
Проект постановления правительства РСО-А "О проведении в 2009 году эксперимента по внедрению оценки регулирующего воздействия на базе Комитета Республики Северная Осетия-Алания по развитию предпринимательства и сопровождению инвестиционных проектов", а также:
Приложение №1: Порядок проведения эксперимента по внедрению ОРВ в деятельность органов исполнительной власти РСО-А
Приложение №2: Временные методические рекомендации по подготовке отчета об оценке регулирующего воздействия
2) Проект распоряжения администрации Главы РСО-А и правительства РСО-А "О наделении дополнительными полномочиями Управления по вопросам административной реформы и местного самоуправления", а также:
Приложение №1: Временные методические рекомендации по проведению экспертизы отчетов об оценке регулирующего воздействия и проектов нормативных правовых актов в уполномоченном органе Администрации Главы РСО-Алания и Правительства РСО-Алания.

4 этап: Обучение исполнителей и принятие постановлений
30 марта: обобщённое обучение по вопросам ОРВ для группы государственных служащих — представителей республиканских министерств (32 человека).
31 марта: отдельный обучающий модуль для группы госслужащих, отвечающих за внедрение ОРВ в республике (4 человек);
Апрель – май: согласование документов в заинтересованных государственных органах
22 мая 2009 – пройдена «точка невозврата»:
республиканское правительство принимает Постановление и Временные методические рекомендации по подготовке отчетов об ОРВ
Начало июля – принятие Распоряжение рук. Администрации, включает создание отдела по ОРВ в головном органе

Планы на 2 фазу проекта
Создание IT-оболочки для разработанных Методических рекомендаций (к сентябрю 2009 г.)
Пилот: Региональная целевая программа «Развитие малого и среднего предпринимательства в РСО-Алания на 2009-2012 гг.», разработчиком которой является Комитет по развитию предпринимательства и сопровождению инвестиционных проектов (площадка, на которой проводится эксперимент)
Создание библиотеки лучших практик ОРВ стран с переходной экономикой (Восточная Европа, СНГ)
Проведение конференции для госслужащих ЮФО по итогам пилота (конец 2009 – начало 2010 гг.)
Переход от фазу эксперимента к постепенному повсеместному внедрению (в течение 2010 г.)

Выводы
Примеры внедрения ОРВ не только в странах Восточной Европы, но и ряде стран СНГ (Молдова, Украина, Узбекистан и т.д.) показывают, что данный подход имеет все шансы на приживление в пост-советских странах.
По-прежнему существует серьезный разрыв между юристами, воспринимающими ОРВ в терминах «более лучшей» юридической техники и мониторинга законодательства, с одной стороны, и экономистами и социологами, выступающими за переход от «нормативного юридического идеализма» к методикам законопроектной работы, основанных на эмпирических исследованиях, - с другой.
Наконец, и в России сделан шаг от разговоров к делу, пусть и на региональном уровне. Алгоритм внедрения ОРВ в РСО-А имеет хороший потенциал преодоления вышеуказанных дефицитов и может быть рекомендован его к тиражированию в других регионах страны и учету на федеральном уровне.