Губернаторство в России: история и современность

ОТ ПЕТРА ВЕЛИКОГО ДО НАШИХ ДНЕЙ
Губернаторы появились в России в великую эпоху Петровских реформ.
До этого Московское государство делилось на уезды, во главе которых стояли присланные из Москвы воеводы
К началу XVIII века управление уездами из центра было крайне громоздким, неудобным и уже не отвечало потребностям страны.
Еще одной важной причиной административно-территориальной реформы Петра I стала необходимость мобилизации всех ресурсов для ведения Северной войны.

Так появилась первая губерния на территории России-
Ингерманландская.
Она была создана в 1706 году для управления территориями, на которых фактически продолжались боевые действия Северной войны.
Александр Данилович Меншиков –
первый губернатор первой губернии.

Губерния в петровском понимании — это фактически военно-административный округ под властью военного генерал-губернатора. Однако тяжелая и изнурительная для России война продолжалась, и она потребовала от Петра распространить полученный опыт на всю территорию страны.

Распространение губерний
и уездов
18 декабря 1708 года Петр I издал указ, согласно которому учреждалось восемь губерний — Московская, Ингерманландская (с 1710 года — Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская, Сибирская.
В мае 1719 года губернии были поделены на провинции, позднее было введено более дробное деление, образовано 250 уездов. При губернаторах создавались губернские канцелярии, куда постепенно начали передаваться гражданские дела.
Во главе губерний были поставлены губернаторы — преимущественно военачальники. Они командовали расположенными в губернии войсками и в то же время были главными начальниками гражданского управления.

Новая система местного управления была закреплена инструкцией от 12 сентября 1728 года. Согласно ей, губернаторы обязаны были исполнять законы и распоряжения, исходящие от царской власти, Сената и коллегий, охранять покой на вверенной им территории, ловить беглых крепостных, вести борьбу с воровским разбоем.
Губернатор отвечал за соблюдение противопожарной безопасности, принятие мер по предотвращению эпидемий, должен был требовать соблюдение чистоты на улицах и торгах губернии. В ведении губернаторов находились местные тюрьмы, рекрутские наборы, вопросы строительства и хозяйства. Кроме того, им следовало еще и «следить за состоянием умов».

Расцвет губернаторства
Институт губернаторства достиг своего расцвета в царствование просвещенной государыни Екатерины II.
Желая укрепить местную власть, она 21 апреля 1764 года издала «Наставление губернаторам».
В его основе лежала мысль императрицы об образовании в каждой губернии «высшего правительства», которое бы находилось буквально на месте. По этому документу глава губернии подчинялся лишь императрице и Сенату и именовался «главой и хозяином губернии».

В «Наставлении» отмечалось, что губернии — это главные части России. «Все целое не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут», — говорилось в документе.
Пункт IV «Наставления…» гласил: «Губернатор недремлющим оком в Губернии своей взирает на то, чтобы все и каждый по званию своему исполнял с возможным радением свою должность, содержа в ненарушимом сохранении указы и узакононения наши, чтоб правосудие и истина во всех судебных, подчиненных ему местах обитали, и чтоб ни знатность вельмож, ни сила богатых совести и правды помрачать, а бедность вдов и сирот, тщетно проливая слезы, в делах справедливых утеснена не была».
При чрезвычайных ситуациях — пожаре, голоде, эпидемии, бунтах и иных катастрофах — губернатор должен был возглавлять борьбу с этими бедствиями, становясь единым надо всеми главноначальствующими.
Наконец, губернаторам вменялось один раз в три года объезжать губернию, чтобы лично убеждаться в состоянии дел и знать все воочию, а не понаслышке.

Важнейшим делом Екатерины II стала губернская реформа 1775 года. С нее начался процесс создания генерал-губернаторств. К этому моменту Россия делилась на 23 губернии, 66 провинций и до 180 самостоятельных уездов.
Согласно императорскому указу 1775 года, Россия была разделена на 40 наместничеств, или губерний, во главе которых были поставлены наместники (генерал-губернаторы). Наместник назначался лично государыней.
По ее замыслу, генерал-губернаторы должны осуществлять общий надзор над местной администрацией, не вмешиваясь в текущее управление.

Император Павел I, сменивший на русском престоле Екатерину II, в 1797 году ликвидировал несколько губерний, а половину перекроил: некоторые уменьшил, а другие, наоборот, увеличил.
Он же упразднил звание генерал-губернатора, поставив во главе каждой губернии начальника края — губернатора.
Начало XIX века ознаменовалось реформами Александра I, в том числе введением системы министерств. Применительно к губернаторам это породило проблему — как совместить новое звено власти с существующим институтом губернаторства. Особенно остро эта проблема проявлялась во взаимоотношениях института губернаторства с Министерством внутренних дел. В условиях отсутствия четких границ между функциями управления и контроля полномочия губернаторов, генерал-губернаторов и министерств нередко противоречили друг другу.

В 1837 году при Николае I был принят «Общий наказ гражданским губернаторам», определивший полномочия начальников губерний. Они охватывали все стороны общественной жизни и социально-экономического развития. Документ называл губернаторов «блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего сената и предписаний начальства». Одной из форм контроля императора и центральных властей над деятельностью губернаторов стала система специальной ежегодной отчетности.
А вот что говорилось в утвержденной Николаем I 29 мая 1853 года инструкции генерал-губернаторам: «Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей вверенного ему края, Генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка во всех оного частях, непрестанно ревизующий все действия мест и лиц ему подведомственных для предупреждения или для прекращения нарушения законов, всего противного безопасности и пользе общей или же несообразного с видами Верховного Правительства, известными ему, как лицу, полным доверием Государя Императора облеченному».
Генерал-губернаторы обладали широким авторитетом в рамках вверенной им территории, поэтому смена лиц во главе того или иного генерал-губернаторства нередко влекла за собой и смену политического курса в одной отдельно взятой губернии.

В период Великих реформ императора Александра II губернаторы сохранили свою власть в губерниях, однако в структуре губернского правления произошли заметные изменения. Оно фактически превратилось в исполнительный орган при начальнике губернии.
Земская реформа дала мощный толчок к развитию местного самоуправления, которое в то же время оставалось под контролем и присмотром губернаторов.
Объём власти губернатора зависел от того, введены ли в его губернии судебные уставы, земские учреждения, а также судебно-административная реформа 1889 года.
Судебные уставы устраняли губернатора от участия в отправлении правосудия.

Из огня да в полымя…
Среди дореволюционных российских губернаторов и генерал-губернаторов нередко встречались люди с независимым, а порой и крутым характером, несомненными администраторскими способностями и политическими талантами. Среди них были нередко выдающиеся военачальники, деятели науки, культуры, искусства, просвещения.
Один из самых ярких примеров — поэт Гавриил Романович Державин, который в мае 1784 года был назначен первым гражданским губернатором только что образованной Олонецкой губернии. В 1786–1788 годах он служил Тамбовским губернатором.
Первый русский гидрограф
Фёдор Иванович Соймонов
в 1757–1763 ГГ.
был сибирским губернатором.
Нередко работа в губернаторской должности служила ступенькой в карьере на пути к посту премьер-министра. Самый яркий пример — Петр Аркадьевич Столыпин.
Будущий премьер до этого в разные годы занимал посты уездного предводителя дворянства в Ковно, затем — Гродненского и Саратовского губернатора.

Упразднение института губернаторства
Система губернаторской власти просуществовала в России до Февральской революции. 5 марта 1917 года, через три дня после отречения Николая II от престола, председатели губернских земских управ получили циркулярную телеграмму, возвещавшую о том, что «Временное правительство признало необходимым временно устранить губернаторов и вице-губернаторов от исполнения обязанностей».
Управление губернией временно возлагалось на председателей губернских земских управ — в качестве губернских комиссаров Временного правительства со всеми правами, предоставляемыми действующими узаконениями губернатору.
После Октябрьской революции и Гражданской войны на смену губернаторам пришли председатели губернских исполнительных комитетов, а затем председатели областных, краевых и республиканских Советов народных депутатов.

Возвращение института губернаторства
В 1991 году после радикальных государственных изменений в нашу страну вернулся «Институт губернаторства». В современной России губернатор — это высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (края, области, автономного округа, города), возглавляющее исполнительную власть на территории субъекта Российской Федерации.

С 1991 года по 1995 год губернаторы назначались Президентом России.
С 1995 по 2005 год губернаторы избирались жителями субъектов России в рамках прямого, равного и тайного голосования.
С 2005 год по 2012 года губернаторы назначались законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации по представлению Президента России. С 1 июня 2012 года вступил в силу закон, возвращающий прямые выборы высших должностных лиц региона.
Президент может отстранить своим указом главу региона за недобросовестное исполнение своих обязанностей или подозрения в совершении преступления.
В последнее время наиболее распространенная формулировка при отстранении
«В связи с утратой доверия».