2 лекция по муницип.праву 2019

Под правовыми основами местного самоуправления понимается нормативная база, которую составляют международные правовые акты, Конституция РФ, Закон о местном самоуправлении (2003) и другие федеральные законы,

а также конституции, уставы, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Основополагающими являются международные правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Среди международных правовых документов, направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.).

Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы подписавшими ее государствами. Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998 г. В случае противоречия любого положения российского законодательства Европейской хартии должны применяться ее нормы.

К международным правовым документам, регулирующим местное самоуправление, относится также Декларация о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 29 октября 1994 г.

Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации закреплены в Конституции РФ.

В Конституции РФ гл. 8 полностью посвящена организации местного самоуправления в РФ. В ней устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоупр-ния, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия его органов.

Конституция РФ прямо указывает полномочия местного самоуправления:
– владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;
– формирование, утверждение и использование местного бюджета;
– установление местных налогов и сборов;
– осуществление охраны общественного порядка.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который был принят 28 августа 1995 г.

В этом Законе даются определения следующих основных понятий местного самоуправления: муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т. д. Он закрепляет право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулирует финансовые, территориальные основы местного самоуправления и другие вопросы.

Однако отсутствие финансовой, организационной самостоятельности муниципальной власти от государственной не дает возможности говорить о решенности задачи формирования местного самоуправления в Российской Федерации. В связи с этим возникла необходимость разработать новый базовый Закон о местном самоуправлении, который был принят 6 октября 2003 г.

В Законе о местном самоуправлении (2003) значительно изменена концепция местного самоуправления.

Например, Закон о местном самоуправлении (2003) предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения.

При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т. е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление.

Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.

В результате реформы вместо примерно 12 000 муниципальных образований, сформированных в соответствии с Законом о местном самоуправлении (1995), их возникло около 24 000.

Особенность Закона о местном самоуправлении (2003) заключается в том, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т. е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа.

Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь разные доходные источники, определяемые в зависимости от их потребностей.

Закон о местном самоуправлении (2003) также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях.

С момента вступления в силу Закона о местном самоуправлении (2003) утрачивают силу еще два федеральных законодательных акта, регулирующих организацию местного самоуправления: Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РФ» и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Среди других федеральных законов о местном самоуправлении можно выделить федеральные законы от 26 ноября 1996 г. № 138 «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (далее – Закон об обеспечении конституционных прав граждан России) и от 8 января 1998 г. № 8 ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и другими нормативными актами.
Так, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления. Одними из наиболее известных являлись постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1

«О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт Петербурга и муниципальную собственность», постановление Государственной Думы от 10 июля 1996 г. № 528 «О проекте Федерального закона „Об обеспечении конст-ных прав населения на местное самоуправление в РФ“».

Среди указов Президента РФ можно назвать следующие: от 29 мая 1997 г. № 531 «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации», от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ» (утратил силу), от 13 ноября 1998 г. № 1373 «Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации» (утратил силу), от 27 ноября 2003 г. № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в РФ».

Правительством РФ по вопросам местного самоуправления был также принят ряд постановлений, среди которых можно назвать следующие: от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе гос.поддержки местного самоуправления», от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» и др.

Важное значение в области конституционной основы местного самоуправления имеют постановления Конституционного Суда РФ.

2. Законодательные акты субъектов Российской Федерации
На уровне субъектов РФ общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах.

В настоящее время законы по вопросам организации местного самоуправления приняты в 86 регионах, вопросы муниципальной службы – в 64, регистрации уставов муниципальных образований – в 73, муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва – в 79. Законы по вопросам финансово-экономических основ местного самоуправления приняты в 20 регионах, осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении – в 15.

Однако законы субъектов РФ, изданные в большинстве своем через несколько лет после вступления в силу Закона о местном самоуправлении (1995), либо просто повторяют его нормы, либо предлагают неоптимальные схемы организации местного самоуправления.

3. Муниципальные правовые акты
Важным элементом правовых основ местного самоуправления являются муниципальные правовые акты. В их систему входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении (2003) уставом муниципального образования должны определяться:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БК РФ;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования;
11) иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии с законодательством устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно.

Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Закон о местном самоуправлении (1995) предусматривал два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т. е. местным референдумом или на сходе граждан.

После принятия устав муниципального образования подлежит государственной регистрации. В соответствии с Законом о местном самоуправлении (1995) порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований устанавливался органами государственной власти субъектов РФ. В результате в разных субъектах РФ регистрацию уставов осуществляли различные органы.

Закон о местном самоуправлении (2003) четко определяет, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции.

Наряду с уставом муниципального образования наивысшей юридической силой среди муниципальных правовых актов обладают решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования.

В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования.

Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.