Эффективность деятельности бюрократических организаций (модель В. Нисканена)

Бюрократия, будучи частью общественного сектора, финансируется из государственного бюджета, т.е. бюрократия в обмен на свои услуги получает от правительства некий объем финансирования (бюджет), который является стоимостью выпуска услуг бюрократии для населения.
Ведомство стремится получить как можно большую плату за предоставляемые услуги.
В условиях отсутствия конкуренции (государство – монопольный производитель многих услуг) размер бюджета ведомства определяется его стратегическим выигрышем от асимметрии информации. Информация, которую ведомство скрывает от правительства и представительной власти, касается как объема услуг, предоставляемых ведомством, так и действительных издержек на предоставление данных услуг.

Согласно Нисканену, бюрократическое поведение в принципе неэффективно, деятельность бюрократии ограничена не равенством предельной стоимости и предельных издержек, а объемом финансирования из бюджета. Результат бюрократического поведения – убыток общества, неэффективное распределение ресурсов. Из данной модели не следует, что бюрократия работает себе в убыток, хотя результат ее деятельности не определен.
В целях противодействия убыткам общества Нисканен предлагает несколько изменений в структуре бюрократии, направленных на устранение информационных преимуществ бюрократии:
- конкуренция ведомств за право предоставления услуг,
- утверждение в качестве подрядчиков частных лиц,
- усиление контроля.

Работа В. Нисканена широко обсуждалась, она получила как положительные, так и критические отзывы.
Критики писали о том, что
- отношения между чиновниками и политиками более симметричны: бюрократия не всесильна и не самостоятельно определяет свои объемы производства и финансирования;
- не учтен ряд важных факторов – технология принятия решений, структура организаций и т.п.;
- проигнорирована сторона спроса.

Этика государственной службы
Профессиональная этика государственных служащих отличается от общегражданской.
От государственных служащих при исполнении их должностных обязанностей требуется уважение гражданских прав и свобод и более аккуратное следование общечеловеческим ценностям.
Например, понятие «равенство» имеет для государственного служащего конкретное содержание и может определять его деятельность или быть ее предметом.

В мировой практике сложилось два подхода к этике государственной службы – нормативный и структурный.
Нормативный ориентирован на внедрение этических ценностей, то есть на воспитание государственных служащих. Ему следовали при реорганизации государственной службы в Австрии, Канаде и Филиппинах.
При структурном подходе основное внимание уделяется нормативным актам и формальным установкам, которыми регулируется деятельность чиновников, т.е. законодательно описываются, какие действия чиновникам запрещены (иногда – разрешены). Этот подход практикуется в большинстве стран. Например, именно формально-юридические методы используются в борьбе против коррупции.
Однако при этом, поскольку тотальный контроль невозможен, и описать все возможные нарушения тяжело, для профилактики неэтичного поведения чиновников разрабатываются различные программы административной этики.

В понятие профессиональной этики государственного служащего включены следующие характеристики:
лояльность – как верность принятым на себя обязательствам; во Франции законодательством запрещены высказывания, подрывающие авторитет исполнительной власти;
соблюдение секретности (профессиональная конфиденциальность);
беспристрастность;
честность,
неподкупность,
свобода от корпоративных интересов; например, во Франции чиновнику запрещен в течение пяти лет после увольнения с государственной службы наем на работу на предприятие, с которым он работал в качестве государственного служащего.

Существуют специальные правительственные органы и общественные организации, которые занимаются вопросами этики государственной службы.
Франция: Центральное управление по предупреждению коррупции, Межминистерская инспекционная комиссия по контрактам и делегирующим соглашениям, Высший совет по этике.
США: американское общество государственного управления (ASPA), которое создано для того, чтобы содействовать развитию науки, методов и мастерства государственного управления. Моральный кодекс ASPA (принят в 1984, изменен в 1994 году) определяет принципы, которым следуют члены этого общества, и факторы, которые они должны учитывать для принятия этически правильных решений. В их число входит приоритет общественных интересов, безусловное соблюдение законодательства, личная честность и неподкупность, стремление к отличному качеству выполнения работы.

Требование безусловного соблюдения законодательства является предметом постоянной дискуссии:
с одной стороны, часто закон является главным противодействием неэтичному поведению,
с другой стороны, безупречные с точки зрения права действия могут оказаться неэтичными или вызвать недовольство населения.
Приоритет общественных интересов ни в коем случае не означает отсутствие личной заинтересованности.
Государственный служащий должен иметь стимулы – адекватную заработную плату, стабильную занятость и возможность продвижения по службе. В противном случае, если служащий не доволен, то он может не уволиться, а плохо работать.

Особое внимание при рассмотрении проблемы этики государственной службы уделяется вопросу политической деятельности чиновников.
Англия: приняты ограничения политической деятельности в зависимости от положения в административной иерархии –выдвигать свою кандидатуру на выборах может только технический персонал.
ФРГ: нет запрета на членство государственных служащих в политических партиях, но это не поощряется.
США: считается, что чиновник ничем не хуже гражданина, не занятого на государственной службе, поэтому их политическая активность не ограничивается.
Франция: чиновник может быть членом какой-либо партии и участвовать в выборах, но он должен проявлять сдержанность и не допускать высказываний, порочащих государственную службу

Основным типом незаконного поведения государственного служащего является коррупция. Коррупция – это поведение, которое не соответствует формальным правилам и обязанностям вследствие стремления к частному выигрышу, денежному или статусному.
Коррупция может проявляться в следующих формах:
∙ взяточничество
∙ непотизм (кумовство)
∙ незаконное присвоение (перемещение ресурсов из общественного сектора в частный)
∙ превышение служебных полномочий (например, неадекватное наказание).

Среди источников коррупции обычно выделяют:
исторически-культурные, в том числе (а) урбанизация и (б) патриархальная семья
возможность чиновников участвовать в политических процессах. Факторы, связанные со структурой организации.
государственные служащие предрасположены к коррупции. Так, В. Вильсон утверждал, что человек ворует, если вокруг много денег и никто не смотрит.

Для современных государственных служащих не характерна традиционная профессиональная этика.
Чиновники редко говорят о призвании, о служении обществу, их отношение к работе формируется прагматичными материальными соображениями. Как правило, при выборе профессии не предполагается самореализация на службе, потенциал человека раскрывается на досуге и в семье. Работа приобретает прикладное значение, мотивация изменяется.
Причины изменения отношения чиновника к службе:
- государство благосостояния снижает стимулы к высокопроизводительному труду.
- разделение труда приводит к отчуждению: как и в промышленности, административная деятельность оставляет все меньше возможностей для проявления самостоятельности и часто не требует квалификации.
- функциональные нарушения в сфере семейной социализации – высокая производительность труда и высшее образование не гарантируют вхождение в элиту общества.

Основными мотивами найма на государственную службу стали неограниченный срок контракта, стабильная заработная плата, не зависящая от количества и качества труда, нормированный рабочий день.
Содержательная сторона профессии оставляет чиновников равнодушными. Рационализация и механизация труда не добавляют интереса. Раздробленность и стандартизация рабочих процессов снижает возможность влияния на принятие решений и делает задачи незначительными в субъективном восприятии. Поэтому нет ответственности и осознания необходимости качественного труда.
Система стимулирования и оплаты труда государственных служащих не поощряет индивидуальные результаты, а регулирует распределение вознаграждения в зависимости от возраста, трудового стажа, очередности продвижения по службе. Она может обеспечить мотивацию, так как освобождает от чувства неуверенности.

Концепция "всестороннее управление качеством" в государственном управлении.
С середины 1980-х годов в антибюрократической атмосфере возникла идея об использовании рыночных механизмов в сфере государственного управления.
Получила распространение консьюмеристская этика: гражданин – не пассивный получатель, благодарный за все, что «спустят сверху», а потребитель, нацеленный на услуги высшего качества.
Воплощение в жизнь этой идеи потребовало изменения культуры государственных учреждений и организаций. Основными ценностями стали гибкость, инициативность, отзывчивость к нуждам клиентов, административная этика.

Новое государственное управление предполагает использование концепции TQM (Total Quality Management – всестороннее управление качеством) применительно к государственной службе.
Основная идея заключается в привлечении каждого сотрудника организации к контролю и улучшению качества работы с целью соответствовать представлению потребителя о качестве.
В понятие качества включены:
производительность,
эффективность,
этика,
мораль,
безопасность,
рациональное использование ресурсов.

Основные идеи TQM:
предлагается руководствоваться целями, а не правилами; то есть главное – это достичь цели, а не соблюсти процедуру. Государственным служащим рекомендуется перенимать принципы и стиль управления частного сектора.
контроль фокусируется также на результатах деятельности, а не на процессе. Кроме обязательного мониторинга результата, нужно стимулировать граждан контролировать чиновников. Единицей измерения деятельности бюрократии становятся не ресурсы, а объем производства услуг, поэтому важно установить стандарты и способы измерения результатов.
государственные службы должны воспринимать граждан как клиентов и предлагать им выбор. В этой связи поощряется конкуренция между производителями услуг, гибкость и оперативность, проводится реорганизация служб (определяется новые координация и коммуникации).

децентрализация уровня принятия решений, в том числе для того, чтобы решать проблемы гражданина «на месте». Служащие, непосредственно работающие с населением, должны действовать автономно, обладать правом принятия решения (властью) и нести ответственность. Соответственно, возникают дополнительные требования к подготовке государственных служащих – не только содержательные, но и этические.
требуется усиление дисциплины и экономии при использовании ресурсов. Более того, органам государственного управления предлагается зарабатывать средства, а не только расходовать.