Местное самоуправление в Беларуси

Система местного самоуправления в Беларуси
Включает Советы и органы территориального общественного самоуправления Состоит из трех уровней (количественные показатели по состоянию на 25.04.2010г.)

Базируется на принципах государственной теории местного самоуправления:
местное самоуправление есть продолжение государства, а его органы - по сути местные органы государственной власти;
предмет ведения местного самоуправления – это государственные задачи; они не могут иметь иной цели деятельности помимо сформулированных государством;
всякое управление публичного характера есть дело государственное - поэтому смысл существования местного самоуправления не отделение от государства, а подчинение его интересам и целям.

Европейская Хартия местного самоуправления
Принята Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы 15 октября 1985г.
Основной источник муниципального права европейских стран
Подписана и ратифицирована 44 из 47 государств-членов Совета Европы (по состоянию на 04.05.2010г.)
Подписание и ратификация Хартии – одно из условий вступления государства в Совет Европы
Базируется на теории дуализма – сочетание государственного и общественного начал: функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, если оно выходит за эти рамки, то становится частью государственного аппарата.

Понятие местного самоуправления

Почему нужна реформа местного самоуправления?
Граждане не имеют реальных возможностей осуществлять управление местными делами;
Местные государственные чиновники в своих действиях не исходят из интересов населения, а ориентируются на указания, получаемые с вышестоящих уровней государственной власти;
Центральная власть (из-за удаленности, концентрации на проблемах другого порядка и пр.) не может досконально представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто не приносят гражданам пользы;
Существующая система не соответствует демократическим стандартам управления и не пользуется поддержкой населения;
Централизованная система управления не справляется с основной задачей власти – обеспечение своим гражданам достойного уровня жизни.

Условия для проведения реформ
Политическая воля лидеров, т.е. решительное желание провести изменения;
Знания экспертов, необходимые для определения целей и способов их достижения;
Общественная поддержка или, по крайней мере, согласие на проведение изменений;
Люди, подготовленные к практическому введению реформ в жизнь.
Люди и общество в целом не могут научиться демократии по книжкам – они могут учиться, принимая участие в функционировании новой системы.

Базовые проблемы
Отсутствие у правящей группы политической воли к проведению реформы в сфере местного самоуправления;
Наличие централизованной модели управления на региональном и местном уровнях;
Несоответствие белорусского законодательства Европейской Хартии местного самоуправления;
Отсутствие официально принятых концептуальных положений и подходов к развитию местного самоуправления в Республике Беларусь;
Несоответствие практики организации и проведения местных выборов демократическим стандартам;
Низкий уровень подготовки кадров в сфере местного самоуправления;
Потеря традиций местной общины и гражданского общества, чрезмерная бюрократизация форм прямой демократии, непрозрачность деятельности местных органов власти.

Формирование политической воли
Первый этап:
Цель – получение согласия на проведение реформ от политических лидеров правящей группы
Реализация – действия, направленные на формирование соответствующих взглядов внутри правящей группы.
Второй этап:
Цель – получение правящей группой поддержки других политических групп и общества
Реализация – действия, направленные на политические партии вне правящей группы, на структуры гражданского общества и граждан.

Децентрализация власти
Государство – общее достояние всех граждан, целью которого является создание следующих оптимальных условий для его всестороннего развития:
Обеспечение основ благосостояния;
Обеспечение правопорядка;
Обеспечение условий развития культуры;
Гарантирование внутренней и внешней безопасности.
То, что выходит за рамки основных функций государства, должно быть им передано другим субъектам, которые будут делать это гораздо лучше, дешевле и эффективнее.
Децентрализация – передача определенного объема властных полномочий от государственных органов местным выборным органам (органам самоуправления) и наделение их необходимыми правами, обязанностями и ресурсами.
Децентрализация – это передача власти и средств между автономными единицами, тогда как деконцентрация – это передача полномочий вниз в рамках той же самой системы управления.
Децентрализация изменяет институциональный строй государства, а деконцентрация – только способ выполнения задач.

Принцип субсидиарности
Охват деятельности и ответственности государства нужно резко сузить;
Не все функции государства должны исполняться центральной администрацией;
Человек – основной субъект всякой активности, другие институты должны создаваться как вспомогательные по отношению к его действиям;
Государство должно исполнять вспомогательные функции по отношению ко всем институтам и организациям, действующим в его рамках и служащим интересам граждан;
Принцип субсидиарности отказывается от иерархической зависимости субъектов.

Несоответствие белорусского законодательства о местном самоуправлении Европейской Хартии местного самоуправления

Отсутствие официальных концептуальных положений и подходов к развитию местного самоуправления в Республике Беларусь
Сказывается на:
Развитии законодательства о местном самоуправлении;
Разработке взаимосвязи и практическом внедрении некоторых как общенациональных, так и региональных программ (например, государственная программа развития и возрождения села);
Совершенствовании административно-территориального устройства (-101 АТЕ за период с 18.05.2006г. по 25.04.2010г.)
Резолюция (п.3 Съезда депутатов Советов депутатов Республики Беларусь от 29.09.2000г.)

Несоответствие практики организации и проведения местных выборов демократическим стандартам
вмешательство в избирательный процесс как республиканских, так и местных органов государственного управления;
недемократический характер формирования избирательных комиссий;
непрозрачность процедуры регистрации кандидатов в депутаты;
неравные условия проведения кандидатами агитационной кампании;
непрозрачность подсчета голосов;
воспрепятствование общественным наблюдателям на избирательных участках в осуществлении процедур наблюдения за голосованием и подсчетом голосов;
неэффективность процедуры обжалования действий избирательной комиссии и результатов выборов.

Низкий уровень подготовки и повышения квалификации кадров в местном самоуправлении
Из учебных программ ВУЗов была убрана дисциплина «Муниципальное право»;
Обучающие программы замкнуты на действующее национальное законодательство;
Нет аналитической информации о содержании, сути, принципах и нормах Европейской Хартии, об иных международных документах и о законодательстве зарубежных стран в сфере местного самоуправления;
У белорусских специалистов нет единого с общеевропейским понятийного аппарата, единой терминологии, отсутствует системная и современная информация о реформах в странах Центральной и Восточной Европы, о результатах реформ, об их успехах и неудачах;
Крайне мало научных диссертаций по местному самоуправлению.

Утеряны традиции…, бюрократизация…, непрозрачность…
Утеряны традиции местной общины и гражданского общества
Громада – сообщество граждан
Бюрократизация форм прямой демократии
Непрозрачность в деятельности местных органов власти

Вариант 1 «Сохранение статус-кво»
Данный вариант сводится к сохранению существующей системы управления на местном уровне, суть которой заключается в следующем:
местное самоуправление есть продолжение государства, а его органы – по сути местные органы государственной власти;
предметы ведения местного самоуправления - это государственные задачи, они не могут иметь иной цели деятельности помимо сформулированных государством;
всякое управление публичного характера есть дело государственное, поэтому смысл существования местного самоуправления - не отделение от государства, а подчинение его интересам и целям.
При Варианте 1 возможны решения и действия власти, направленные только на укрепление или усовершенствование существующей системы, а не на ее принципиальное изменение.
Пренебрежительное отношение к местным Советам депутатов, как к представителям и выразителям интересов граждан, свидетельствует, во-первых – о соответствующем отношении власти к гражданам и к демократии, а, во-вторых - об их (Советов) декоративном характере, призванном обеспечивать демократический антураж системе управления.

Существующая централизованная система хорошо приспособлена действовать в жестких режимах (преодоление кризисов, подавление инакомыслия и недовольства, нейтрализация политических оппонентов, организация и проведение квази-выборов и т.д.). Для оправдания необходимости существования данной системы гражданам предъявляются следующие аргументы:
зачем что-либо менять, когда все прекрасно работает: свет, вода, тепло есть, продукты питания есть, транспорт, фабрики, заводы, сельское хозяйство успешно работают и т.д.;
пусть Европа нас не учит, у нас свой путь, у белорусов другой менталитет;
утеряны традиции местного самоуправления;
для местного самоуправления не созрели условия, люди не готовы;
для реформы необходимы деньги, а сейчас кризис, сложная политическая и экономическая ситуация.
Для большинства граждан Беларуси они звучат убедительно. Граждане не увязывают многие из существующих проблем с отсутствием в стране местного самоуправления, не видят минусов централизованной модели управления, а именно:
граждане отстранены от реальной возможности участвовать в процессе подготовки и принятия решений;
должностные лица не исходят в своих действиях из интересов населения, а ориентируются на указания, получаемые с вышестоящих уровней государственной власти;
принятое «верхами» ошибочное решение распространяется в масштабах всей страны;
исполнительно-распорядительные органы (исполкомы) неподотчетны и неподконтрольны гражданам;
централизованная модель не соответствует демократическим стандартам управления, тормозит развитие и укрепление государственности и демократии.

Угрозы консервации централизованной системы:
укрепляются иждивенческие настроения среди граждан, что приводит к потере значительной части человеческого потенциала и отстранённости граждан от общественных дел;
- доверие граждан к местной власти стабильно невысокое (по данным исследований НИСЭПИ за период 2004-2010 г.г., местным Советам депутатов доверяли 30 - 40 % избирателей);
- возрастает разрыв между властью и гражданами (согласно опросу НИСЭПИ (март 2010 года) 82,4 % респондентов сказали, что органы местной власти практически не влияют на их жизнь);
- тормозятся эволюционные процессы развития и совершенствования системы управления государством;
- интеграционные процессы с Европой откладываются на неопределённое время;
- возрастает отставание страны в развитии демократии в целом, и на местном уровне - в частности.
Главная цель Варианта 1 – сохранение власти правящей политической группы. Децентрализация грозит полной или частичной потерей правящей группой контроля над обществом.

Вариант 2 «Имитация»
По духу и смыслу – действия, направленные на модернизацию существующей системы, но которые при этом ничего не меняют.
развитие форм участия граждан в решении вопросов местного значения
прямые выборы гражданами председателей Советов депутатов
изменения в регламенты Советов в части упрощения доступа граждан на сессии местных Советов, вплоть до введения заявительного принципа
Создание Ассоциаций местных Советов, национальной ассоциации местных Советов.
проведение анализа белорусского законодательства о местном самоуправлении на предмет его соответствия принципам и нормам Европейской Хартии местного самоуправления
Создание экспертной группы по подготовке Концепции местного самоуправления в Республике Беларусь
и т.д. и т.п.
Цель – получение кредитов и привлечение инвестиций, налаживание диалога с Евросоюзом, США, МВФ, ЕБРР, Советом Европы и т.д.
Мотивация – выжить и укрепиться.

Угрозы:
Потеря доверия со стороны целевой группы
Спусковой механизм для начала реальных и необратимых преобразований (по аналогии «перестройки» и «гласности» 90-х)
Сильные стороны:
В краткосрочной перспективе сложно отличить «имитацию» реформ от реальных реформ
Наличие уже проверенных объяснений отказа от реформ (от нас требуют того, что нашему народу чуждо; народ не готов; нас хотят ввергнуть в хаос; происки Запада и т.д.)
В итоге, реализация Варианта 2 способна на краткосрочный период создать иллюзию реформ в сфере местного самоуправления и принести власти определенные политические и экономические дивиденды.

Вариант 3 «Реформа»
Данный вариант состоит из двух этапов и предусматривает ряд действий, направленных на подготовку к проведению реальных реформ, а именно:
Первый этап «Создание плацдарма»
Официальное письмо Совета Министров Республики Беларусь Совету Европы с приглашением экспертов Конгресса местных и региональных властей для проведения анализа белорусского законодательства о местном управлении и самоуправлении на предмет его соответствия принципам и нормам Европейской Хартии местного самоуправления.
Создание Министерства по региональному развитию и местному самоуправлению с целью подготовки и реализации реформы местного самоуправления с соответствующими задачами, полномочиями, ответственностью и ресурсами.
Создание экспертной группы для подготовки «Концепции реформирования местного самоуправления в Республике Беларусь» с последующим ее утверждением Советом Министров Республики Беларусь.
Подготовка проектов сотрудничества с ЕС в сфере местного самоуправления в рамках программ «Европейский инструмент добрососедства и партнёрства», «Восточное партнёрство», Программы развития ООН и др.
Проведение ряда международных конференций и семинаров по актуальным вопросам реформирования местного самоуправления в Республике Беларусь с участием представителей Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, Комитета Регионов ЕС, международных фондов и организаций, работающих в данной сфере, организация зарубежных стажировок и визитов для управленческих кадров и специалистов.

Подготовка к подписанию Европейской Хартии (изучение документа, определение статей, которые Беларусь готова подписать, перевод текста Хартии на белорусский язык и т.д.).
Подготовка и внесение Президентом в Палату представителей проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в Раздел V Конституции Республики Беларусь».
Подготовка Советом Министров проекта Закона «О реформе местного самоуправления в Республике Беларусь» на основе разработанной и утверждённой Советом Министров «Концепции реформирования местного самоуправления в Республике Беларусь» с последующим его внесением на рассмотрение Парламента.
Подготовка и принятие Советом Министров Постановления «О подготовке кадров для органов местного самоуправления».
Подготовка Советом Министров предложений по оптимизации административно-территориального устройства (АТУ) и административно-территориального деления (АТД), издание Декрета Президента «Об оптимизации административно-территориального устройства и административно-территориального деления в Республике Беларусь».
Публичное освещение в СМИ процесса подготовки реформы местного самоуправления, организация её широкого публичного обсуждения учеными, депутатами и гражданами.

Второй этап «От мифа - к реальности»
Данный этап содержит действия, направленные на продолжение реформы местного самоуправления через их правовое обеспечение и административное усиление, а именно:
1. Принятие Парламентом Республики Беларусь:
изменений и дополнений в Раздел V Конституции Республики Беларусь, где закрепляются следующие базовые принципы:
- право граждан на местное самоуправление;
- местное самоуправление – форма публичной власти, которая не входит в систему органов государственного управления;
- деятельность местных Советов, в первую очередь, исходит из интересов граждан, учитывая при этом государственные интересы;
- право местных Советов самостоятельно утверждать структуру и штатное расписание как собственно Совета, так и его исполнительных органов, назначать и освобождать от должности руководителей органов, им созданных (за исключением выборных должностей);
- решения Советов отменяются только в судебном порядке.
Закона «О реформе местного самоуправления в Республике Беларусь»;
Закона «О местном самоуправлении в Республике Беларусь»;
новой редакции Закона «Об административно-территориальном устройстве и административно-территориальном делении в Республике Беларусь»;
Закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Республики Беларусь»;
Внесение изменений и дополнений в Раздел V Избирательного кодекса в части выборов депутатов местных Советов депутатов.
Проведение местных выборов.

2. Создание в Республике Беларусь Ассоциаций местных Советов, Национальной ассоциации местных Советов.
3. Подписание и последующая ратификация Республикой Беларусь Европейской Хартии местного самоуправления.
В Варианте 3 приведены только основные (базовые) действия, позволяющие создать систему реального местного самоуправления, основанную на принципах и нормах Европейской Хартии.
Стратегическая задача Варианта 3 – подготовить все институты власти, гражданское общество, граждан к полномасштабной реформе местного самоуправления и успешно ее реализовать.
Тактическая задача – выбор методов, форм и механизмов, позволяющих избежать ситуации хаоса, бюрократической волокиты (не исключено – бойкота!) в ходе реформы, не допустить грубых ошибок на стадии ее подготовки, минимизировать ресурсные затраты на проведение реформы.

Цель – создание системы местного самоуправления, основанной на принципах и нормах Европейской Хартии местного самоуправления.
Предполагаемый срок реализации реформы – 3-4 года
Ответственность – нельзя допускать провала реформы, т.к. это дискредитирует саму идею местного самоуправления и негативно повлияет на развитие страны в долгосрочной перспективе.