Развитие ГЧП и МЧП: регулирование, законодательные инициативы, модели, инструменты оценки эффективности

Почему возникла потребность в механизме ГЧП?
Неизбежность использования ГЧП как способа внебюджетного финансирования развития общественной (в т.ч. муниципальной) инфраструктуры для ускорения экономического роста
• Доходы бюджета несопоставимы с потребностями в финансировании развития общественной инфраструктуры
• Способность бюджета осуществлять заимствования (предоставлять гарантии) для финансирования развития общественной инфраструктуры ограничена по сроку и объему бюджетным законодательством
• Способность бюджета осуществлять целевое финансирование развития общественной инфраструктуры, обеспечивающей экономический рост, ограничена принципами формирования и использования бюджета
• Способность банков (даже ВЭБ) финансировать развитие инфраструктуры ограничена использованием инструмента государственных гарантий
• Необходимость превратить бюджетные средства в инвестиционные ресурсы. Этому способствует переход к программному бюджет, методологии проектного управления и управления по результатам, а также к проектному финансированию за счет внебюджетных источников. «Дополняющая» функция бюджетных ассигнований. Эффект финансового рычага. Обеспечение двойного или тройного контроля за расходования средств (со стороны субъекта СГУ, инвестора и банка) Что способствует повышению эффективности использования инвестиций.

Федеральный уровень
1- строкаГражданский, Бюджетный, Земельный кодексы;
Послед строка Федеральные законы и др. НПА о реализации федеральных целевых программ, стратегий и др.

Законодательные инициативы субъектов Российской Федерации

Нормативные правовые акты муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов)

(точка зрения Х.М. Салихова)

Повышение эффективности механизмов ГЧП
• Политическая воля, поддержка со стороны государства
• Наличие законодательной базы, внятного пакета нормативно-правовой
документации по реализации проекта ГЧП
• Повышение качественной и своевременной проработки проектов,
детальный регламент по каждому проекту на проведение конкурса по
выбору профессионального и кредитоспособного частного оператора
• На региональном уровне необходимо принять закон о ГЧП и необходимые для его реализации НПА, требуется развитие контрактных моделей, инструментов гарантий и страхования, совершенствование
регионального законодательства и его «стыковка» с федеральным
• Более эффективное использование инструментария современного менеджмента и кадрового (профессионального) потенциала

Предмет партнерства с точки зрения государства (субъекта СГУ)
• Согласие государства на равноправные отношения с бизнесом может быть обусловлено только заинтересованностью государства в более качественном и эффективном выполнении своих обязанностей (предоставлением более качественных государственных и муниципальных услуг) перед гражданами
• Возможность бизнеса обеспечить более качественное и эффективное выполнение обязанностей государства при:
– наличии специфических компетенций, технологий, управленческих навыков, квалифицированного персонала, обеспечиваемых масштабом обслуживаемых рынков и вложениями в развитие компетенций и подготовку персонала
– Способности принимать риски, связанные с организацией изменений и управление ими, необходимых для более качественного и эффективного выполнения обязанностей государства
– Способности привлекать дополнительный капитал для обеспечения своей деятельности в рамках партнерства с государством

Предмет партнерства с точки зрения бизнеса
• Бизнес не может получить от государства ничего, чтобы он не мог получить на рынке, если только это не касается возможности прогнозируемого в форме обязательств использования исключительных государственных прав
• Исключительные государственные права определяются федеральным, региональным законодательством, НПА муниципального уровня и включают в себя такие категории как:
– регулирование,
– распоряжение государственной (муниципальной) собственностью,
– закупки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд,
– непосредственное исполнение государственных и муниципальных услуг бизнесу,
– определение порядка оказания общественных услуг,
– ответственность за организацию отдельных рынков,
– предоставление субсидий
• Участие частного сектора в прежде исключительно государственных отраслях – появление долгосрочных более привлекательных для бизнеса рынков

Сущность государственно-частного партнерства
• Под ГЧП обычно понимается контрактное соглашение между субъектом СГУ (ППО) и частным сектором, которое предоставляет частному сектору более широкие возможности для участия в инфраструктурных и других приоритетных проектах, традиционно реализуемых субъектами ГСЭ на бюджетные средства
• По сравнению с традиционными моделями, схема ГЧП подразумевает более активное участие частного партнера во всех основных стадиях реализации проекта, включая:
Планирование Финансирование Дизайн
Строительство Эксплуатацию Ремонт
• Частные партнеры по проектам, организованным в рамках схемы ГЧП, выбираются на конкурсной основе в результате открытого тендерного процесса
• Во многих случаях наиболее эффективной формой организации ГЧП является Проектное Финансирование, в рамках которого государство выступает инициатором Проекта, а частный сектор принимает на себя все права и обязанности, связанные с созданием, финансированием и функционированием проекта (конкретного объекта)

Государственно-частное партнерство (1)
Области применения
• Территориальное развитие (в т.ч. дороги, транспорт, энергетика, технопарки)
• Городское хозяйство (в т.ч. ЖКХ)
• Социальная сфера (в т.ч. здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт, трудовые ресурсы, досуг и др.)
• Безопасность и правопорядок
• Оборона
Привлечение частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций

Государственно-частное партнерство (2)
• Для бизнеса ГЧП – это:
– Не благотворительность
– Не социальная ответственность бизнеса
• Для власти ГЧП – это не:
– Не субсидии частному бизнесу
– Не конкурсное распределение бюджета
– Не приватизация
• Для финансового сектора ГЧП – это:
– Не складчина власти и бизнеса

Кто отвечает за ГЧП?
• Власть привлекает частный бизнес и соглашается делить с ним риски, чтобы задачи власти были решены более эффективно
• Орган государственного или муниципального управления (ОГМУ) является организатором проекта на условиях ГЧП. ОГМУ несут ответственность за ГЧП.
• Организация проекта ГЧП – это процесс, обеспечивающий подготовку, принятие и исполнение решения ОГМУ о реализации проекта ГЧП
• Принятие обязательств ОГМУ в рамках контракта ГЧП должно быть принято в соответствии с действующим законодательством о конкуренции, должен быть выявлен наиболее эффективный частный партнер, обязательства ОГМУ должны быть приняты легитимно с целью снизить долгосрочный политический риск (отказ от исполнения обязательств ОГМУ в результате смены власти)
• Организация проекта ГЧП – это процесс подготовки и проведения публичной процедуры для выбора частного партнера и заключения с ним контракта, определяющего деятельность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта ГЧП; организация мониторинга исполнения обязательств частного партнера; организация исполнения обязательств ОГМУ

Модели ГЧП, используемые или развиваемые
в Российской Федерации
Формы контракта
– Инвестиционное соглашение
(контракт) о реализации проекта
– Договор аренды муниципального
имущества с внесением
неотделимых улучшений
(модернизация/реконструкция)
– Соглашение о (BOT/BOLT)
– Концессионное соглашение (BTO)
– Контракт на предоставление услуг
Правовая основа
– Контракты
 ФЗ-115 «О концессионных соглашениях»
 Гражданский кодекс
– Процедуры
 Земельный кодекс
 Градостроительный кодекс
 ФЗ о закупках товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд»
 ФЗ-135 «О защите конкуренции»
 Приказ ФАС № 67 об утверждении Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды
 Региональные законы о ГЧП
 Инвестиционный фонд РФ
– Обеспечение обязательств публичного
партнера
 Бюджетный кодекс
 ФЗ-210 «Об основах регулирования
тарифов…»
 Отраслевое регулирование
 Региональное законодательство и др.

Основные схемы реализации проектов
на условиях ГЧП

Соглашение о ГЧП, заключенное в рамках ГК РФ и регионального законодательства: преимущества
• Большее количество вариантов структурирования проекта
• Возможность участия в реализации проектов ГЧП юридических лиц, принадлежащих ОГМУ
• Возможность сохранения частным партнером права собственности на объект Соглашения о ГЧП
• Возможность предоставления гарантий со стороны государства
• Возможность предусмотреть адекватные компенсации в случае досрочного расторжения Соглашения о ГЧП
• Возможность обременить залогом объект Соглашения о ГЧП

Источники финансирования ГЧП
Существуют 3 основных источника финансирования проектов ГЧП, которые в большинстве случаев используются в комбинации:
Государственные субсидии используются для частичного финансирования расходов на капитальное строительство в случаях, когда
Государству важно продемонстрировать серьёзную поддержку Проекта (не только политическую, но и материальную) и при необходимости нивелировать рост тарифов для населения;
Капитальные расходы слишком велики и ожидаемая прибыльность Проекта недостаточна для адекватного обслуживания кредитного и акционерного капиталов
Банковский кредит является наиболее распространённой формой кредитования в ГЧП. Для предоставления кредита Проект должен быть «кредитоспособным», т.е. способным генерировать достаточную прибыль для своевременного обслуживания долговых обязательств даже в разумно пессимистичном сценарии развития. Кредит предоставляется банками под обеспечение всеми активами СПК, приоритетный доступ к доходам СПК и переход контроля над Проектом к кредиторам в случае дефолта. Важным требованием к банковскому кредиту является его долгосрочность, отражающая длительный срок концессии (минимум 10 лет);
Проектные облигации, так же как и банковский кредит, требуют анализа кредитоспособности и высокого уровня обеспечения. Преимущество бондов состоит в том, что они могут быть дешевле, чем банковский кредит. С другой стороны, рынок капитала для проектных бондов может быть очень ограничен, делая мобилизацию необходимого капитала более трудной, особенно для больших проектов
Акционерный капитал (до 20% потребности в финансировании):
Акционерный капитал является необходимым источником финансирования ГЧП и предоставляется Инвесторами из собственных средств в виде комбинации субординированного долга и выпуска акций. 100% акций СПК принадлежат Инвесторам. Обслуживание акционерного капитала (выплата долга и дивидендов) субординировано
выплатам по старшему (банковскому) кредиту. Инвесторы несут на себе наибольшую степень риска из всех финансистов Проекта

Развитие существующей нормативно-правовой базы (1)
Концессионное законодательство / предложения по внесению изменений
• Снижение риска переквалификации соглашений о ГЧП в концессионное соглашение
• Расширение возможностей по заключению концессионных соглашений по форме, выбранной сторонами
• Расширение возможностей по заемному финансированию
° в отношении залога прав
° в отношении уступки требования/перевода долга
° в отношении гарантийных и компенсационных обязательств
• Приведение в соответствие с мировой практикой конкурсных процедур
• Урегулирование споров

Развитие существующей нормативно-правовой базы (2)
• В рамках экспертного совета по ГЧП в ГД РФ подготовлена для рассмотрения новая редакция модельного закона о ГЧП для субъекта РФ
• В рамках совместного проекта Внешэкономбанка с Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) будет выполнен анализ региональных законов (пилотных субъектов РФ) с последующей доработкой модельного закона и модельных нормативных актов на уровне субъекта РФ, необходимых для реализации регионального закона

Практические аспекты
Модель «Подряд в рассрочку»
• Структура модели
° Объект находится/реконструируется и эксплуатируется инвестором за свой счет по заказу публичного партнера (субъекта СГУ) , в собственности которого находится объект
° Возмещение инвестиционных затрат осуществляется за счет платежей за выполненные работы, оказанные услуги, которые публичный партнер осуществляет в рассрочку в процессе эксплуатации объекта инфраструктуры
• Сложности в реализации модели
° Вопросы, связанные с долгосрочностью обязательств публичного партнера (субъекта СГУ)
° Сложности, связанные с квалификацией долговых обязательств публичного партнера
° Жесткие условия процедуры размещения заказа

Для совершенствования механизма ГЧП необходимо:
• определить четкий порядок организации предпроектной подготовки проектов;
° разработать и апробировать методики оценки бюджетной и социально-экономической эффективности проектов, реализуемых на условиях ГЧП, и Методические рекомендации (в рамках действующего бюджетного законодательства) по планированию и управлению расходами, направляемыми на разработку конкурсной документации, проведение конкурентного отбора по определению инвестора, подготовку (регистрацию) земельных участков (других объектов движимого и недвижимого имущества) субъекта РФ к формированию и последующей реализации инвестиционных проектов на условиях ГЧП;
° привлечение проектных компаний, имеющих высокую репутацию, специалисты которых обладают соответствующими компетенциями
• подключит к кредитованию и профессиональному консультированию не только ВЭБ (по финансированию содействия проектам развития), но и др. банки и финансовые институты (Сбербанк Капитал, ВТБ Капитал и др.)