Юридическая природа административных регламентов

В настоящее время понятие «административный регламент» все больше утверждается в качестве одной из важнейших категорий административно-правовой науки.
По нашему мнению, правовые акты управления имеют непосредственное отношение к административному праву. При этом внутренние регламенты взаимосвязаны с управленческими отношениями, возникающими в рамках организации публичного управления. Внешние регламенты регулируют преимущественно управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти, отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления

Что касается места административных регламентов в системе административно-правовых актов управления, то оно также нормативно не определено. Административный регламент не был включен в Общероссийский классификатор управленческой документации.
Не содержится он и в перечне нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований.
Однако проанализировав роль административного регламента в иерархии нормативно правовых актов можно сделать ряд выводов.

1. Во-первых, по своей сути административный регламент нужно относить к нормативно правовым актам, поскольку они не только содержат переложение из норм соответствующих законов и подзаконных актов, но и устанавливают собственные нормы права - прежде всего, связанные с организацией работы соответствующих государственных органов. Нормы регламентов, детально устанавливая последовательность осуществления административных процедур, сужают тем самым возможности административного усмотрения и создают четкий правовой порядок деятельности органов государственной власти.
Административные регламенты устанавливают общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение. Поэтому мы с полной уверенностью можем относить к нормативным правовым актам

Во-вторых, административные регламенты относятся к подзаконным нормативным правовым актам, то есть должны соответствовать закону.
Задача административного регламента - быть тем правовым средством, которое позволит приблизить и законы, и деятельность органов власти по их применению к обществу. Поэтому одна из актуальных и сложных проблем состоит в том, чтобы разработать не просто регламенты, пересказывающие закон, а регламенты, устанавливающие четкий порядок деятельности органов государственной власти по исполнению ими государственных функций и предоставлению государственных услуг.

В-третьих, административные регламенты относятся к ведомственным правовым актам. Их можно соотнести с актами управления, либо, как пишут Д.Н.Бахрах и В.Г. Татарян, актами государственной регистрации Административное право России: учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян. М.: Эксмо, 2009. - 282 с..

Важное значение для характеристики административных регламентов имеет их классификация по ряду критериев, и в первую очередь - по их юридическим свойствам, по характеру и видам закрепляемых административных процедур, по субъектам принятия регламентов, по сферам регулирования общественных отношений.
По юридическим свойствам в научной и учебной литературе по административному праву принято различать нормативные и индивидуальные (правоприменительные) акты. Все административные регламенты являются нормативными (однако некоторые ученые не согласны с данной точкой зрения).

1. По направленности административных процедур, административные регламенты делятся на о внутренние (внутриорганизационные) и внешние (внешнеуправленческие).
Законодатель, в свою очередь, выделяет следующие виды административных регламентов: регламенты федеральных органов исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг. Первый вид следует отнести к внутренним регламентам, в то же время последние два однозначно подпадают под определение внешнеуправленческих актов. В научной литературе существует мнение о том, что первоначально сформулированная классификация оказалась неоптимальной, и нормотворческая практика предложила «...как наиболее целесообразные два вида административных регламентов:
- регламент внутренней организации и взаимодействия;
- регламент конкретной (отдельной) государственной функции, государственной услуги»

2. По функциям права административные процедуры (а значит, и закрепляющие их административные регламенты) могут быть разделены на регулятивные и охранительные.
Во-первых, регулятивными следует считать все регламенты внутренней организации, а во-вторых, большинство внешних административных регламентов.
Охранительные административные процедуры специально закрепляются некоторыми видами внешних регламентов, в частности регламентами досудебного рассмотрения споров и жалоб.

3. Также можно выделить традиционные, классические административные регламенты и административные регламенты, чье содержание составляют процедуры, которые мы с определенной долей условности предлагаем назвать организационно-ситуационными
а) административные регламенты, утвержденные федеральным органом исполнительной власти общей компетенции - Правительством РФ (к таковым из числа конкретных регламентов в настоящее время относится лишь Регламент Правительства);
б) административные регламенты иных федеральных органов исполнительной власти.

5. По количеству участвующих в утверждении наделенных нормотворческими функциями государственных органов можно выделить единоличные и совместные административные регламенты
Возможность утверждения совместных административных регламентов прямо предусмотрена Порядком разработки и утверждения внешнеуправленческих административных регламентов для случаев, когда в исполнении государственной функции или в предоставлении государственной услуги участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти

6. По характеру закрепляемых и регулируемых полномочий можно выделить административные регламенты исполнения собственных полномочий и административные регламенты реализации переданных полномочий.
Согласно п. 11 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № исполнение органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий РФ, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, а также части полномочий федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственных функций (предоставлению государственных услуг), переданных органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с соглашениями, осуществляется в порядке, установленном соответствующим административным регламентом.

Необходимо отметить, что Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» прямо закрепил возможность опережающего регламентного нормотворчества органов государственной власти субъектов РФ по переданным им полномочиям (в сфере образования, охраны здоровья граждан, регистрации здоровья граждан, охоты, водного, лесного законодательства) при условии не противоречия таких административных регламентов федеральным нормативным актам. При этом указано на недопустимость установления не предусмотренных федеральными правовыми актами дополнительных требований и ограничений в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций

7. По роли в механизме правового регулирования можно выделить первоначальные и производные от первоначальных административных регламентов.
8. По области применения в учебной и научной литературе предлагается выделять правовые акты управления в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической сферах.
9. По исполнителям административных процедур можно выделить административные регламенты деятельности федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов и должностных лиц), а также административные регламенты, в исполнении административных процедур которых участвуют иные субъекты права - региональные органы исполнительной власти (их должностные лица), государственные (муниципальные) организации, их работник

10. Безусловно, отдельного упоминания заслуживает электронные административные регламенты, которые также являются разновидностью административного регламента.
Представляется, что административный регламент можно считать комплексным документом, который, во-первых, является нормативным правовым актом, во-вторых — документом, включающим в себя содержание ряда положений из нормативных актов более высокой юридической силы, в-третьих — документом, содержащим справочную информацию.
Регламенты существуют не только у органов исполнительной власти. Многие органы государственной власти — и законодательной, и судебной — руководствуются в своей деятельности положениями регламента об этом органе, регулирующими вопросы его внутренней организации и деятельности.