Государственная служба в системе государственной власти

Вопрос 1. Место и роль государственной службы в системе государственной власти.
Государственное управление – сознательное, целенаправленное воздействие государства на общество как систему по реализации государственной власти, целей задач и функций государства
В широком смысле под государственным управлением понимается публичное управление делами государства и общества, которое осуществляются всеми органами государства и во всех ветвях власти (основные субъекты - полномочные органы государственной власти – законодательные, исполнительные, судебные, их управленческие функции реализуются лицами, занимающими государственные должности (политики)
В узком смысле слова государственное управление – это только исполнительная деятельность государства, его органов и должностных лиц.

Механизм государственного управления
первый (верхний) уровень будет занимать концептуальная, научно-теоретическая база государственного управления;
второй уровень – нормативно-правовая база государственного управления;
третий уровень – организационные основы этого управления в лице государственного аппарата и государственной службы;
четвертый уровень – технологический – формы, способы и методы государственного управления

Основные подходы к определению места и роли государственной службы в системе государственного управления
как механизм государственного управления
как институт государственного управления
как обеспечение и исполнение управленческих полномочий государственных органов

Основные отличия государственного управления от государственной службы:
Государственное управление является первичной функцией различных ветвей и органов государственной власти. Одно из характерных свойств государственной службы – преимущественно управленческий характер деятельности ее кадров;
Другое отличие заключается в том, что государственные служащие призваны быть профессиональными управленцами, тогда как от лиц, занимающих государственные должности (политики), этого в большинстве случаев не требуется;
Управление предполагает не только принятие решений, но и другие социальные действия – сбор, обработку и обобщение информации, подготовку проектов решений, организацию исполнения, координацию деятельности, регулирование и ряд других функций управления, которые осуществляют государственные служащие.

Вопрос 2. Общенаучные подходы к теории государственной службы.
Теория - система основных идей той или иной отрасли знаний, форма научного знания, дающая целостное и объективное представление о предмете
Методология - это учение о принципах, структуре, организации и методах научного познания; это концептуальный, доктринальный взгляд на предмет исследования.
Предметом теории и методологии выступает такое сложное социальное явление, как государственная служба

Понятие «государственная служба»
Впервые в современной России понятие «государственная служба» было введено в систему элементов государства и государственного управления в декабре 1993 г. в соответствии с Указом Президента РФ «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе».
Определение данному понятию было дано в Федеральном законе № 119-ФЗ от 27 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Войдя в систему органов государственного управления, государственная служба приобрела свойства реального объекта социальной действительности и сама стала рассматриваться в качестве самостоятельного правового, организационного и социального феномена.

Отрасли научных знаний, рассматривающие вопросы государственной службы

Общенаучные подходы (принципы):
системный подход, позволяющий рассматривать административную власть как систему. Требует рассматривать государственную службу в структурно-функциональном отношении
принцип единства концептуальных и правовых основ государственной службы, предполагающий то, что теоретические установки и нормативно-правовая база государственной службы должны быть адекватны друг другу и не противоречивы
исторический подход к изучению государственной службы и государственности в целом
государственная служба России не может не учитывать современные национальные особенности страны
важно учитывать зарубежный опыт государственного управления
Принципиально важно, чтобы теоретические поиски, научные концепции организации государственной службы сочетались и увязывались с реальной административной практикой
разумный баланс политической и административной ветвей государственной власти
особого внимания требуют вопросы взаимодействия государственной службы с гражданским обществом (государственной службы представляющей государство, и местного самоуправления, представляющего гражданское общество).

Теория и методология административной власти включает в себя:
1. философские доктринальные основания и концептуальные идеи
С возникновением государства возникла и стала укрепляться государственная служба как механизм и инструмент реализации внешних и внутренних функций государства
В качестве основных концептуальных идей и положений, позиционирующих и определяющих такое явление, как государственная служба, следует назвать следующие:
определение государственной службы как особой сферы профессиональной управленческой деятельности людей, как публичного социально-правового института, предназначенного для реализации функций государства и служащего не частным интересам, а государству и обществу;
представление государственной службы как демократического института, подконтрольного гражданскому обществу.

Теория и методология административной власти включает в себя:
2. понятийный аппарат
С 1995 г. в России стал формироваться понятийный аппарат государственной службы, закрепленный в:
федеральных законах
указах Президента РФ
постановлениях Правительства РФ
в научных статьях и учебных пособиях.
В нашу жизнь прочно вошли понятия:
«государственная служба»
«система государственной службы»
«федеральная государственная служба»
«государственная гражданская служба»
«должности государственной службы»
«государственный служащий»
«конфликт интересов на государственной службе» и т.д.

Теория и методология административной власти включает в себя:
3. принципы государственной службы
Принципы — это концептуальные идеи и исходные базисные положения теории и организации государственной службы
Выступают:
как выражение объективных закономерностей и тенденций функционирования и развития государственной службы
как развитие целевых установок, ориентации, намерений субъектов государственного управления
как требования гражданского общества к государственной службе и государственным служащим.
Принципы построения и организации государственной службы современной России сформулированы и установлены в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г. (ст. 2) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г. (ст. 4).

Теория и методология административной власти включает в себя:
4. методы изучения теории и организации государственной службы
Научный метод - это способ, путь познания, достижения какой-либо цели, решения научной задачи.
В изучении процессов и отношений в государственной службе может быть использован весь комплекс научных методов:
Исторический
Социологический
Гносеологический
социально-психологический
Статистический
Сравнительного анализа
Системный
Структурно-функциональный
Логический и другие.

Теория и методология административной власти включает в себя:
5. теоретическая модель государственной службы
Моделирование как средство углубленного изучения государственной службы — сравнительно новое направление в теории государственного администрирования.
В настоящий момент российскими учеными разработаны следующие модели:
построения и организации государственной службы (системная модель);
механизма функционирования государственной службы России;
управления государственной службой.
Наряду с этим в теории и практике государственного управления существуют административная, трудовая, партийная, теократическая и другие модели государства и его государственной службы.

Понятие государственной службы
механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и управления;
инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства;
публичный институт реализации государственной власти;
единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;
система государственных органов, имеющих служащих для выполнения государственных задач;
система юридически регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти по обеспечению и исполнению их полномочий;
способ и форма реализации связей и отношений между государством, гражданским обществом и человеком;
совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений;
публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником;
особый вид профессиональной, управленческой деятельности административной или аппаратной.

Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г., государственная служба (гл. 2) квалифицируется как комплексный публичный, социальный, правовой, организационный — институт по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов.
В действующем законодательстве, например в Федеральном законе № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», сохранен прежний концептуальный подход Закона 1995 г. и дается следующее нормативное определение государственной службы (ст. 1): «Государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти... субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов РФ... лиц, замещающих государственные должности РФ; лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ...».

Вопрос 3. Теоретические проблемы государственной службы
К числу наиболее важных проблем следует отнести:
роль и место государственной службы в системе государственной власти и государственного управления;
сущность, характер и предназначение государственной службы в стране;
цели, задачи и функции государственной службы;
типология (классификация) государственной службы;
модели государственной службы;
принципы построения и функционирования государственной службы.

Подходы, к сущностной характеристике государственной службы
1. правовой, смысл его состоит в том, что государственная служба рассматривается как социально-правовой институт
Его основная цель — обеспечивать интересы государства и общества.
Его главные функции — административная и сервисная, по существу, не имеющие политического характера
2. деятельностный, политический
Заключается в том, что государственная служба является профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов и поэтому носит политический характер.
Российский законодатель отдает предпочтение деятельностному подходу и определяет государственную службу прежде всего как профессиональную служебную деятельность.

Характер государственной службы
По своей сути и своему происхождению государственная служба носит ярко выраженный публично-правовой характер. Именно закон и право (административное, трудовое, служебное) определяют правовые и организационные основы и принципы государственной службы, устанавливают правовой статус государственных служащих, регулируют государственно-служебные отношения.
По своим социально-экономическим и политическим результатам и последствиям государственная служба носит политический характер.
По своему предназначению она носит административный, управленческий и сервисный характер.
Непосредственно же по качеству и эффективности выполняемой деятельности государственная служба носит профессиональный характер.

Цели государственной службы
С уровневой точки зрения цели государственной службы принято делить на:
Стратегические
Оперативные
Текущие
Главная стратегическая цель административной власти - служить интересам государства, а через него — общества, народа, который согласно Конституции РФ (ст. 3) является «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации».
Служение государству и обществу, качественное обеспечение исполнения функций и задач государства, его органов и должностных лиц, повышение эффективности работы государственного механизма — главная цель государственной службы.
Кроме того, перед государственной службой политической властью, в соответствии с политической и социально-экономической ситуацией в стране, ставятся среднесрочные и текущие цели.

С отраслевой или содержательной точки зрения все цели государственной службы подразделяются на:
Политико-административные цели направлены на укрепление государства и государственности, исполнительной вертикали власти, на практическое осуществление функций государства и эффективное исполнение полномочий государственных органов, на обеспечение единства и стабильности государственной власти в стране, на создание условий для связи государства с гражданским обществом, а в целом — на решение задач государственного управления.
Социальные цели обусловлены ее социальным характером и предназначением государственной службы как социального института (выполнение конституционных требований государственной поддержки социальной сферы — образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, реализации социальных обязательств государства перед населением, регулирования и предотвращения социальных конфликтов в обществе, обеспечения занятости на рынке труда и т.д. Одной из целей в этой области является обеспечение социальных гарантий для работников государственного аппарата и членов их семей).

С отраслевой или содержательной точки зрения все цели государственной службы подразделяются на:
Экономические цели направлены на повышение эффективности государственного регулирования экономики и управления государственной собственностью, на поддержку предпринимательства, снижение затрат на содержание государственного аппарата и т.д.
Правовые цели ориентированы на претворение в жизнь законов и иных нормативных актов государственной власти, на обеспечение законотворческой деятельности в стране, на создание правовых условий для организации и функционирования государственного аппарата.
Организационные цели направлены на организационно-техническое обеспечение органов государственной власти, на повышение уровня профессионализма и компетентности работников государственного аппарата, на приведение структуры и численности государственной службы в соответствие со стоящими задачами, на совершенствование норм, правил и процедур прохождения государственной службы.

Функции государственной службы
«Функция» в переводе с латыни означает «круг деятельности» или направление деятельности по достижению определенной цели.
Каждый государственный орган, его структурное подразделение, каждый госслужащий имеет свою, характерную только для них функцию.
Поэтому государственную службу можно охарактеризовать как совокупность конкретных функций всех государственных органов и государственных служащих.

Основные классификации функций государственной службы
с точки зрения содержательной деятельности государственных органов и их служащих, и в соответствие с ней государственная службы выполняет следующие основные функции:
управленческую (административную);
организационно-распорядительную;
правовую;
сервисную;
социальную;
экономическую;
культурную;
воспитательную.

Основные классификации функций государственной службы:
Отраслевая, в соответствии с ней В.Д. Граждан выделяет три группы функций:
Информационную (познавательно-аналитическая, оценочно-экспертная, прогнозно-целевая, морально-правовая, документационно-архивная)
Организационную (корпоративно-технологического обеспечения и коммуникативно-компьютерного обеспечения)
Технологическую (подготовка государственных решений и их выполнение, принятие и реализация административных решений. Принятие государственных решений — это прерогатива политической власти, а административных решений — государственной службы).

Основные классификации функций государственной службы
с точки зрения ее граней (сущностных сторон):
как профессиональной деятельности (прогнозирование, планирование, организация, распоряжения, координация, информация, стимулирование, контроль, подготовка проектов государственных решений и их выполнение)
как социального института (реализация интересов, прав и свобод граждан, а также производство государственных социальных услуг в области безопасности, образования, здравоохранения и т.д.)
как публично-правового отношения (правовая и социальная защищенность чиновников, создание благоприятных правовых и иных условий прохождения государственной службы, регулирование денежного содержания и численного состава государственных служащих).

Основные классификации функций государственной службы
Четвертая классификация связана с технологическими моментами государственного управления
Ее сторонники справедливо исходят из того, что главной функцией государственной гражданской службы является государственное управление.
В соответствии с разверткой управленческого цикла (по А. Файолю) можно сформулировать следующие функции государственной службы: прогнозирование, организация, распоряжение, координация, контроль.

Основные классификации функций государственной службы
Пятую классификацию дают представители юридической науки, которые понимают под функциями государственной службы прежде всего:
Правоприменительную;
Правотворческую;
Правозащитную;
Регулирующую.

Типология государственной службы
По разным основаниям и критериям — внешним и внутренним. В системе публичного государственного управления она занимает срединное положение, находясь между политической властью и местным самоуправлением. В рамках государственной власти государственная служба представляет собой вторичную административную власть наряду с первичной политической властью (принцип дихотомии власти).
Внутри себя государственная служба России с уровневой точки зрения подразделяется на Федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ.
По ветвям власти государственная служба делится на законодательную (парламентскую), исполнительную и судебную государственные службы.
По видам государственная служба дифференцируется на гражданскую, военную и правоохранительную.

Модели государственной службы
Мировой опыт государственного строительства показывает, что существуют административная, партийная, трудовая, либеральная, сервисная модели государственной службы.
С точки зрения прохождения госслужбы существуют две традиционные модели:
особенностью должностной системы является наличие реестра государственных должностей госслужбы с четко определенными полномочиями и условиями их замещения.
для карьерной системы государственной службы характерны жесткая иерархия должностей, классных чинов, а также широкий перечень государственных гарантий и привилегий.

Классификация публичной службы в РФ
публичная политическая служба;
публичная государственная служба;
публичная муниципальная служба.
Публичная политическая служба в отличие от двух других у нас не зафиксирована законодательно.
Поэтому вопрос о классификации и месте государственной службы в системе государственной власти нужно рассматривать шире — в контексте институтов всего государства и общества.

Выводы:
Государственное управление – сознательное, целенаправленное воздействие государства на общество как систему по реализации государственной власти, целей задач и функций государства.
Теория - система основных идей той или иной отрасли знаний, форма научного знания, дающая целостное и объективное представление о предмете.
Теория и методология административной власти включает в себя:
философские доктринальные основания и концептуальные идеи;
понятийный аппарат;
принципы государственной службы;
методы изучения теории и организации государственной службы;
теоретическая модель государственной службы.
4. К числу наиболее важных проблем следует отнести:
роль и место государственной службы в системе государственной власти и государственного управления;
сущность, характер и предназначение государственной службы в стране;
цели, задачи и функции государственной службы;
типология (классификация) государственной службы;
модели государственной службы;
принципы построения и функционирования государственной службы.