Федеральный бюджет: от казначейского исполнения к финансовому менеджменту

План презентации
Можно ли говорить о финансовом менеджменте применительно к государству?
Цели, институты и инструменты финансового менеджмента
Банковская система исполнения бюджета
Казначейская система исполнения бюджета
От казначейского исполнения к финансовому менеджменту
Проблемы финансового менеджмента и бюджетная реформа:
Бюджетный учёт и отчётность
Экономить или зарабатывать
Границы бюджета: внебюджетные средства и субсидиарная ответственность

Цели финансового менеджмента в государстве
Стандартные цели финансового менеджмента
Контроль над доходами и расходами бюджета!
Прозрачность финансовых потоков !
Эффективность, результативность использования средств!
Прибыль/Капитализация?
Управление рисками!
Специфические для государства цели финансового менеджмента
Уточнение границ бюджета/общественных финансов !

Институты финансового менеджмента в государстве
Организации:
Финансовые органы
Органы финансового контроля и аудита
Банковская система
Саморегулирующиеся организации
Правовая база:
Обязательная к исполнению: Бюджетный, Налоговый кодексы и иные
Кодексы, законы и НПА
Рекомендуемая: Кодекс лучшей практики

Варианты организации системы финансового менеджмента в государстве
Банковская система исполнения бюджета
Казначейская система исполнения бюджета

Банковская система исполнения бюджетов
Банковская система исполнения федерального бюджета доминировала в России до середины 90 - х годов, а на уровне субъектов РФ и муниципалитетов преобладает до сих пор.
Отличительные черты банковской системы исполнения бюджета:
Доходные счета бюджета и счета бюджетных учреждений (БУ) открыты в коммерческих банках
Бюджетное финансирование перечисляется по цепочке:на счета главных распорядителей/распорядителей/БУ
Авансовое финансирование
Бюджетные учреждения самостоятельны в заключении договоров
Финансовый контроль осуществляется после окончания отчетного периода

Основные недостатки банковской системы исполнения бюджета
Недоступность оперативной информации о доходах и расходах бюджета
Вероятность утраты бюджетных средств в проблемных банках
Удлинение пробега и величины остатков бюджетных средств на счетах
Отсутствие механизмов контроля за правомерностью и целевым характером расходов (следствие – расхищение/нецелевое использование бюджетных средств)
Отсутствие механизмов контроля за возникновением бюджетных обязательств, т.е. за договорами (следствие – рост кредиторской задолженности бюджета)

Казначейское исполнение федерального бюджета
Система федерального казначейства (ФК) начала создаваться с 1992 г. В настоящий момент ФК состоит из Главного управления (ГУФК - департамент Минфина РФ), 89 управлений ФК по субъектам Федерации и более 2 тыс. органов ФК на местах.
Счета ФК открыты в учреждениях Центробанка (ОПЕРУ, требование Бюджетного кодекса), а также в Сбербанке, ВЭБе, комбанках.
На финансирование через лицевые счета переведены порядка 50 тыс. бюджетополучателей (практически 100% – кроме отдельных частей Минобороны, бюджетных учреждений Татарстана, Башкирии и Чечни).

Главные функции
Федерального Казначейства:
∙ Исполнение федерального бюджета по доходам, контроль за соблюдением бюджетного законодательства (прежде всего закона «О федеральном бюджете») - зачисление доходов на единый счет федерального бюджета, распределение доходов между бюджетами разных уровней и учет поступивших доходов
∙ Исполнение федерального бюджета по расходам и контроль за правильностью расходов
∙ Оптимальное управление средствами на счетах ФК

Отличительные черты казначейской системы
∙ Доходные и распределительные счета бюджета открыты в учреждениях Банка России
∙ Осуществляется переход к Единому счету федерального бюджета
∙ Лицевые счета БУ открыты на счетах органов федерального казначейства в учреждениях Банка России
∙ Бюджетное финансирование перечисляется на лицевые счета БУ
∙ Бюджетное финансирование осуществляется по факту поставки товара, оказания услуги и т.д.
∙ Самостоятельность бюджетных учреждений в заключении договоров ограничена лимитом бюджетных обязательств.
∙ Осуществляется предварительный (на стадии заключения договора), текущий (в момент платежа) и последующий финансовый контроль

Основные преимущества казначейской системы исполнения бюджета:
Доступность оперативной информации о доходах и расходах бюджета
Сохранность бюджетных средств
Минимизация пробега бюджетных средств
Минимизация величины остатков бюджетных средств на счетах
Наличие механизмов контроля за правомерностью и целевым характером расходов
Наличие механизмов контроля за возникновением бюджетных обязательств, т.е. за договорами

Некоторые недостатки казначейской системы исполнения бюджета:
∙ Ограничение самостоятельности бюджетных учреждений в расходовании средств (усложненная процедура переброски ассигнований между статьями)
∙ Разрыв процессов финансирования и кассового исполнения, приводящий к росту остатков на счетах

Исполнение федерального бюджета по доходам
∙ Достоверный и оперативный учет поступления доходов на едином счете ФК. В настоящий момент функции единого счета реально выполняют порядка дюжины счетов (счет ГУФК в ЦБ и банках – агентах).
∙ Оперативное информирование Правительства РФ о наличии средств на счете ГУФК. До недавних пор это происходило с регулярностью 3 – 5 дней в силу технической отсталости ФК, сейчас - ежедневно.
∙ Распределение регулирующих налогов, установленных законом «О федеральном бюджете». Счета органов ФК: № 40101 – для учета доходов, которые подлежат распределению по уровням бюджетной системы; № 40102 - для учета доходов, зачисляемых в федеральный бюджет (от налогоплательщиков или со счета 40101).

Расщепление доходов между бюджетами разных уровней
∙ Налоги, по которым установлены нормативы, зачисляются на основании консолидированной карточки налогоплательщика. Ранее - переплата в бюджет субъекта Федерации (часто товарными зачетами). Аналогично с акцизами на водку и этиловый спирт. В 1999 г. Федеральный бюджет потерял таким образом 18 млрд руб.
∙ Налоги, которые зачисляются по ставкам, – уплачиваются налогоплательщиками самостоятельно отдельными платежками в бюджеты разных уровней. Если налог регулирующий – то на регулирующий счет 42101 (Подоходный, Земельный налоги)
∙ Несовершенство системы обмена информацией между ФК и Налоговой службой

Казначейское исполнение федерального бюджета по расходам
∙ доведение бюджетной росписи (ассигнований) до распорядителей бюджетных средств (министерства) и бюджетных учреждений
∙ санкционирование расходов: доведение лимитов бюджетных обязательств (ЛБО) на год с поквартальной разбивкой, принятие бюджетных обязательств (заключение договоров) бюджетными учреждениями и проверка/санкционирование бюджетных обязательств по объемам и срокам – предварительный контроль ФК
∙ финансирование расходов (разрешение на проведение расходов и осуществление платежей от имени бюджетного учреждения) – текущий контроль ФК;
∙ последующий контроль ФК.

Цели финансового менеджмента на новом этапе:
Организация учета и совершенствование отчетности !
Максимизация прибыли ? Профицит: Стабилизационный фонд
Рост капитализации ?
Управление денежными потоками/ средствами на счетах ФК:
- максимизация доходов?/ сокращение налоговой задолженности!/вытеснение неденежных суррогатов!
- отсрочка расходов?/равномерность расходов!
- минимизация остатков?

Неравномерность финансирования/Остатки
Расходы федерального бюджета финансируются неравномерно: на декабрь приходится до 18% годовых расходов ($ 3 млрд.). Причины:
- поступление доходов в конце года
- отмена заключительных оборотов с 1 января 2000 г.
лимиты бюджетных обязательств доводятся министерствами до бюджетных учреждений только весной.
финансирование производится только под заключенный договор с подрядчиком, а правила проведения госзакупок устанавливают, что на проведение тендера отводится 45 дней
дополнительные доходы: уточнение бюджета и увеличение ассигнований в конце года.

Кассовое обслуживание исполнения региональных бюджетов
Семь высокодотационных регионов из 31 (Закон о бюджете) все еще не перешли полностью на казначейское обслуживание. Это республики Бурятия, Саха и Северная Осетия, Амурская, Ивановская, Магаданская области и Таймырский автономный округ.

Уточнение границ бюджета/общественных финансов
∙ Разграничение доходов, расходов и полномочий между уровнями бюджетной системы
∙ Реформирование бюджетной системы и внедрение единых стандартов для всех ведомств. Реестр бюджетных учреждений.
∙ Консолидация в бюджет внебюджетных и целевых фондов!
∙ Консолидация в бюджет внебюджетных средств бюджетных учреждений!?
∙ Консолидация в бюджет средств государственных унитарных предприятий (ГУПов)?

Внебюджетные средства
Внебюджетные счета БУ, перевели с 1999 г. в ФК: организации, имеющие статус и устав бюджетных учреждений, которые никогда не получали финансирования от министерства, в ведении которого находятся (Вневедомственная охрана). Источники финансирования: аренда и платные услуги, кредиты. Субсидиарная ответственность собственника, в данном случае - федерального бюджета.
Совместное финансирование в законе о бюджете 2002 г. написано, что сельхозучреждения федерального значения, находящиеся в ведении Минсельхозпрода (а это федеральная собственность), финансируются по зарплате из федерального бюджета, а их другие расходы - из бюджета субъектов.