Государственный университет - Высшая школа экономики

Организация закупочной деятельности в госсекторе
Кузнецова Ирина Владимировна,
директор Института управления закупками и продажами
им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ,
д. психол.н.,
заслуженный работник общего образования Российской Федерации
111-05-00, www.igz.ru
Москва, 2006 г.

Что это такое?
Организация закупочной деятельности в государственном и муниципальном секторах с позиции процессного подхода,
определяется,
как
совокупность адекватных целей,
логически связных и взаимодействующих управляющих, центральных и обеспечивающих процессов, методов и процедур размещения государственных заказов.

Проблемы в организации закупочной деятельности в госсекторе определяются,
с позиции процессного подхода,
неадекватностью целей,
отсутствием связности и взаимодействия управляющих, центральных и обеспечивающих процессов размещения государственных заказов.
Перспектива -
в определении адекватных целей, построении системы процессов.

Цели
Ранее –
не определена (97-ФЗ)
В соответствии с Законом (с 01.01.2006) –
«…обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов,
эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия,
развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. (гл 1., ст.1, ч.1 94-ФЗ).
Адекватная –
предмету закона цель – качественное размещение государственных и муниципальных заказов - удовлетворение потребностей государства в товарах, услугах, работах в соответствии с требуемыми характеристиками

Качество размещения госзаказа
В соответствии с адекватной целью,
критериями качества размещения государственного заказа являются:
Результативность размещения госзаказа – степень достижения цели;
эффективность – цена достижения цели;
удовлетворенность результатами процесса размещения заказа, отсутствие рекламаций (жалоб), вовлеченность в продолжение процесса.

Построение системы управляющих, центральных, обеспечивающих процессов
Система - это совокупность согласованных, учитывающих требования безопасности, надежности, среды, информационной открытости и контроля:
Организационной структуры;
Процессов;
Методов (документированных процедур, правил, указаний, ограничений, инструкций);
Ресурсов, необходимых для осуществления центральных процессов

Процессы управления
(вертикальные)
Главные процессы
(горизонтальные)
Процессы поддержки
(вертикальные)
Процессы управления
(вертикальные)
Взаимодействие и взаимосвязь процессов

Карта рабочих процессов

Не отвечают требованиям безопасности, надежности, среды, информационной открытости и контроля
Проблемы управляющих процессов
проблемы
Создание нормативной базы госзаказа
Управление размещением госзаказа
Мониторинг
Анализ и контроль
Коллизии, белые пятна, различия в уровне региональной и федеральной базы
Коррупция,
некомпетентность, местечковость, закрытость, отсутствие контроля
Фрагментарность, невалидность методов, нерепрезентативность выборки, закрытость, отсутствие рекомендаций по управляющим решениям
Отсутствие достоверности фрагментарность анализа и контроля, информационная закрытость, отсутствие решений

Не отвечают требованиям безопасности, надежности, среды, информационной открытости и контроля
Проблемы центральных процессов
проблемы
Планирование размещения заказа
Размещение госзаказа
Коррупция, некомпетентность,
местечковость, закрытость,
отсутствие контроля, коллективная безответственность

Не отвечают требованиям безопасности, надежности, среды, информационной открытости и контроля
Проблемы процессов поддержки
проблемы
Обеспечение материально-техническими и финансовыми ресурсами
Обеспечение организационными и кадровыми ресурсами
Обеспечение информационными и методическими ресурсами
Отсутствие автоматизации процессов;
Отсутствие нормативной базы по использованию финансовых ресурсов
Отсутствие правил обеспечения оргресурсами;
Отсутствие мониторинга, ступенчатого повышения квалификации, аттестации специалистов и аккредитации обучающих структур
Отсутствие единого окна доступа и бесплатности ресурса;
Неадекватность методического обеспечения на федеральном уровне

Решение проблем
Создание адекватных систем организации, управления и контроля, нормативных, материально-технических, финансовых, кадровых, методических ресурсов, учитывающих требования безопасности, надежности, среды, информационной открытости и контроля

ВИДЫ РЕСУРСОВ
УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И
МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ЗАКУПКАМИ
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ
ПРАВОВЫЕ
КАДРОВЫЕ
ФИНАНСОВЫЕ
МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКИЕ
НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ
ИНФОРМАЦИОННЫЕ

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ
УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ
Организационные
Правовые
Кадровые
Финансовые
Материально-технические
Научно-методические
Информационные
Организации и структуры, осуществляющие закупки и обладающие адекватным потенциалом для их проведения
Анализ возможных организационных решений в сфере подготовки и проведения закупок.
Выбор оптимальной стратегии организационного обеспечения закупок:
- на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
- в зависимости от типа закупки.
Разработка организационных решений, основанных на современных информационных технологиях (создание системы закупок с применением современных телекоммуникационных средств).

ВОЗМОЖНЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ РЕШЕНИЯ
В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ
Размещение заказов осуществляют:
структуры, находящиеся в составе органа власти или уполномоченные организации - заказчики (Заказчик);
Специально созданные – уполномоченные органы исполнительной власти;
независимые специализированные организации (привлекаются на основе торгов независимые специализированные организации);
Закупки осуществляются структурами 1,2
в электронной форме с использованием современных телекоммуникационных средств

СТРУКТУРЫ В СОСТАВЕ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Низкий профессионализм;
Совмещение функций заказчика и исполнителя процесса закупки;
Размытая (коллегиальная) ответственность за соблюдение процедур;
Все затраты на материально-техническое обеспечение, подготовку кадров и информационное сопровождение возлагаются на заказчика.
Контролируемая и относительно низкая стоимость расходов на проведение закупки;
Высокий уровень персональной ответственности за конечный результат.

УПОЛНОМОЧЕННЫЕ ОРГАНЫ
Высокая (плохо контролируемая) стоимость расходов на проведение закупки;
Необходимость оплаты затрат на оснащение, подготовку кадров, информационное сопровождение;
Зависимость исполнителя от заказчика.
Высокий уровень профессионализма;
Высокий уровень ответственности за конечный результат

НЕЗАВИСИМЫЕ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ
ОРГАНИЗАЦИИ
Высокая (неконтролируемая) стоимость расходов на проведение закупки;
Отсутствие ответственности за процесс и конечный результат;
Излишняя формализованность взаимодействия с заказчиком.
Соблюдение процедур размещения заказа;
Затраты на материально-техническое обеспечение, подготовку кадров и информационное сопровождение несет закупочная организация.

СИСТЕМА ЭЛЕКТРОННЫХ ЗАКУПОК
Отсутствие правовой базы;
Низкий уровень доверия к телекоммуникационным средствам;
Отсутствие достоверной оценки реальных затрат на реализацию процедур.
Потенциально высокий уровень открытости и прозрачности;
Потенциально высокий уровень обеспечения соблюдения процедур и объективности;
Низкий уровень зависимости от уровня подготовки кадров.

ПРАВОВЫЕ РЕСУРСЫ
УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ
Организационные
Правовые
Кадровые
Финансовые
Материально-технические
Научно-методические
Информационные
Совокупность законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих процесс закупок для государственных и муниципальных нужд
Разработка и совершенствование нормативных правовых актов на уровне федерации.
Анализ региональной и муниципальной правовой базы организации закупок.
Приведение в соответствие с федеральной правовой базой региональных и муниципальных законодательных и нормативных правовых актов.

КАДРОВЫЕ РЕСУРСЫ
УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ
Организационные
Правовые
Кадровые
Финансовые
Материально-технические
Научно-методические
Информационные
Кадры, имеющие адекватную подготовку и опыт в проведении закупок
Система подготовки кадров
Анализ потребности подготовки кадров в зависимости от выбранной модели организационного обеспечения закупок.
Организация и проведение обучения и повышения квалификации кадров.
Создание системы мониторинга уровня подготовки кадров.
Создание системы непрерывного повышения квалификации кадров.

ПОТРЕБИТЕЛИ КАДРОВОГО РЕСУРСА
В СИСТЕМЕ ГОСЗАКУПОК
Для формирования конкурсных комиссий
Для осуществления контроля
Для осуществления процедуры (агентские функции)
Для консалтинга
Для подготовки и участия в конкурсах
Для обжалования действий госзаказчика
ЗАКАЗЧИКИ
УПОЛНОМОЧЕННЫЕ ОРГАНЫ И СПЕЦИАЛИЗИ-РОВАННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ
ПОСТАВЩИКИ

ФИНАНСОВЫЕ РЕСУРСЫ
УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ
Организационные
Правовые
Кадровые
Финансовые
Материально-технические
Научно-методические
Информационные
Система адекватного финансирования процесса подготовки и проведения закупочных процедур
Анализ стоимости процедуры подготовки и проведения закупочных процедур в различных организационных моделях и итоговой финансовой эффективности моделей.
Разработка схем финансирования процедур в рамках действующей правовой базы.
Выделение необходимого финансового ресурса, в зависимости от выбранной организационной модели.
Обоснование заказа на изменение правовой базы.

Анализ стоимости процедуры подготовки и проведения закупочных процедур
Затраты на маркетинг товаров, работ, услуг;
Затраты на разработку конкурсной документации;
Затраты на оплату услуг организатора конкурса и экспертов;
Затраты на методическое обеспечение процедуры;
Затраты на копировальные работы;
Затраты на услуги связи: рассылка приглашений участникам конкурса, членам конкурсной комиссии, экспертам, конкурсной документации, извещений, разъяснений, изменений конкурсной документации, извещений об итогах конкурса;
Затраты на аренду помещений для проведения процедуры.

Нормативные акты, касающиеся затрат на проведение конкурсов
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОТ 06.05.99 N 97-ФЗ Организатор открытого конкурса предоставляет документацию о предварительном отборе каждому поставщику (исполнителю), который запрашивает такую документацию и вносит плату за документацию о предварительном отборе, если такая плата установлена. Плата за документацию о предварительном отборе не должна превышать расходы организатора открытого конкурса на изготовление указанной документации и доставку ее поставщикам (исполнителям).
2. ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ ОТ 26.06.95 N 594
Государственный контракт, подписанный государственным заказчиком, является государственной гарантией финансирования поставок продукции для федеральных государственных нужд в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета.
Установить, что часть своих функций, в том числе по финансовому обслуживанию государственных контрактов, государственные заказчики по решению Правительства Российской Федерации могут на договорной основе передавать предприятиям, организациям и учреждениям.
В государственных контрактах в составе общих издержек могут предусматриваться затраты на переподготовку кадров инженерно-технического и производственного персонала, затраты на сопутствующие, но непосредственно не связанные с выполнением заказа научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы и др. Такие затраты должны осуществляться, как правило, в целях обеспечения качества продукции
VII. Управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения
32. Абзац 3.Финансирование деятельности дирекции целевой программы осуществляется в установленном порядке. Для финансирования деятельности дирекции могут быть использованы средства, предназначенные для реализации целевой программы, в случае, если средства на содержание дирекции предусмотрены в федеральном бюджете.
3. ПИСЬМО МИНЭКОНОМИКИ РФ OT 01.04.99 N АС-311/4-279
II. Порядок ведения у заказчика бухгалтерского учета операций, связанных с проведением торгов (конкурсов) на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд
Основным документом заказчика, регламентирующим величину финансирования и расходования средств при проведении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд, является смета затрат.
Заказчикам рекомендуется на организацию и проведение каждого торга (конкурса), по размещению заказов на закупку продукции для государственных нужд, открыть отдельный заказ, на котором будут аккумулироваться затраты, связанные с проведением работ по организации и проведению торга (конкурса).

МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКИЕ РЕСУРСЫ
УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ
Организационные
Правовые
Кадровые
Финансовые
Материально-технические
Научно-методические
Информационные
Материально-техническое обеспечение процесса подготовки и проведения закупок
Анализ материально-технического обеспечения действующих организационных структур, проводящих закупки.
Формулировка рекомендаций по материально-техническому обеспечению организационных структур, проводящих закупки.
Обеспечение организационных структур необходимыми материально-техническим средствами.

НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕСУРСЫ
УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ
Организационные
Правовые
Кадровые
Финансовые
Материально-технические
Научно-методические
Информационные
Совокупность знаний и технологий (методик), позволяющих готовить и проводить закупки
Результаты анализа и обобщения опыта подготовки и проведения закупок
Научная и научно-методическая работа по накоплению знаний и созданию методик (технологий) подготовки и проведения закупок.
Распространение знаний и опыта проведения закупочных процедур (в т.ч. в печатной и электронной форме).
Внедрение эффективных технологий (методик) подготовки и осуществления закупочных процедур.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ
УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ
Организационные
Правовые
Кадровые
Финансовые
Материально-технические
Научно-методические
Информационные
ФУНКЦИИ
Информационное обеспечение и сопровождение процесса закупок
Информация об опыте проведения и результатах закупок

ЗАДАЧИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО РЕСУРСА
УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ
мониторинг и обеспечение информацией о размещении заказа.
Анализ процесса размещения заказов.
Принятие управленческих решений по улучшению эффективности размещения заказов.
Контроль общества, налогоплательщиков на что и как тратятся их деньги, при размещении государственного и муниципального заказа.
Расширение информационного обеспечения сверх публикаций об объявлении конкурсов и их результатах.

НАПРАВЛЕНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ РЕСУРСОВ
УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ
Накопление и распространение информации о закупках; создание банков данных о поставщиках, закупщиках, ходе и результатах конкурсов;
Накопление и распространение информации о ценообразовании на рынке госзакупок, представленности товаров, работ, услуг;
Обеспечение доступности информации о закупках; создание открытых (общедоступных) информационных систем.
Формирование заказа на развитие правового обеспечения закупок в целях повышения качества информационного обеспечения.