Каким быть местному самоуправлению в Москве и Подмосковье

Особенности Москвы
Субъект Российской Федерации
Город - столица
Мегаполис
Центр московской агломерации

4 этапа развития городов
Урбанизация - концентрация населения в центральных городах (рост рабочих мест, благоустроенного жилья)
Субурбанизация –– концентрация рабочих мест в центральной части города, но появление качественного жилья в пригородах, развитие транспортных услуг, наличие личного транспорта, рост экологических и социальных проблем в растущем городе,– переселение населения на ПМЖ в пригородную зону
Десубурбанизация – рост в пригородной зоне экономической активности (рост рабочих мест), развитие услуг, за счет выхода из центра промышленных предприятий
Реурбанизация – концентрация в центральных районах города административных и бизнес услуг (финансовых, правовых, консалтинговых, туристических, культурно-досуговых), децентрализация части административных услуг

При формировании модели управления мегаполисом важно учитывать:
Возможность комплексного развития территорий, возможность решения стратегических задач развития
Необходимость обеспечения равного уровня качества базовых услуг на территории всего мегаполиса
Необходимость финансового выравнивания территорий, справедливого распределения финансовых ресурсов
Возможность контроля за «эффектами перелива»
Возможность утилизации эффекта «экономии на масштабе»
Сохранение доступности жителей к органам власти, принимающим решение, и контроля за их деятельностью
Учет местных особенностей (преференций, если они существовали до объединения)

Варианты подходов
к решению проблем управления развитием мегаполисов и агломераций
Управление крупным городом и управление развивающимися вокруг него территориями, формирующимися в агломерацию, рассматриваются как самостоятельные задачи с разными моделями и инструментами решения
Город, как исторически сложившееся образование, и его система управления в той или иной степени растворяется в новой задаче – управления созданной агломерацией
Центральной задачей остается управление мегаполисом, управление развивающейся агломерацией рассматривается как второстепенная задача

Модели управления мегаполисами в мировой теории и практике
Одноуровневая модель – слияние муниципалитетов в одно муниципальное образование или поглощение одним – других
Двухуровневая модель управления мегаполисом – сохраняется принцип самостоятельности муниципалитетов и четкого разделения полномочий между муниципалитетами разных уровней
Частичная децентрализация – одноуровневая модель с элементами децентрализации

Одноуровневая модель 1
Аргументы сторонников:
Фрагментация властей – источник хаоса в системе управления
Централизация - единственная возможность обеспечить равенство качества благ
Четкое разделение политического и административного уровня – понятно для населения

Одноуровневая модель 2
Риски:
неоднозначность эффекта «экономии на масштабе» (увеличение роста потребления не у всех муниципальных услуг приводит к эффекту снижения удельных затрат)
опасность потерь, связанных с ростом бюрократизации
монополизация услуг

Двухуровневая модель 1
Аргументы сторонников:
Фрагментация властей - не источник хаоса, а признак демократии. Для человека важен самостоятельный выбор межу объемом взимаемых налогов и качеством предоставляемых на них услуг («голосование ногами»)
Разрастание единой администрации – усиление бюрократического бремени, усиление неэффективности управления за счет игнорирования интересов местного сообщества
Концентрация организации услуг в рамках одного муниципалитета – не всегда эффективно – поскольку максимальный эффект экономии на масштабе для разных услуг – разный
Разнообразие местных властей на территории мегаполиса обеспечивает большую гибкость власти и адекватную реакцию на запросы населения.

Риски:
сохранение низкой мобильности населения, концентрация бедных семей в муниципалитете с наихудшим качеством услуг – отсутствие у такого муниципалитета возможностей развития
дороговизна модели, т.к. в ней больше выборных и административных структур
недостатки модели формирования муниципалитета верхнего уровня:
в условиях выборности муниципалитетов верхнего и нижнего уровней населением, сохраняются риски межличностных конфликтов властей, поскольку они обладают равным уровнем легитимности и ответственности перед населением
в условиях выбора муниципальных властей верхнего уровня из состава представителей муниципалитетов нижнего уровня - сохраняются риски лоббирования интересов разных муниципалитетов
сложности реализации общегородских проектов и программ, требующих координации муниципалитетов нижнего уровня, при некотором их несогласии с этими программами
запутанная система для налогоплательщика, может быть непонятно: какой уровень власти за что отвечает
Двухуровневая модель 2

Одноуровневая модель с частичной децентрализацией

*Стародубровская И., Славгородская М., Жаворонков С. Организация местного самоуправления в городах федерального значения. – ИЭПП, 2004

Формы организации местного самоуправления

Принципы разграничения полномочий из представленного зарубежного опыта 1
Предоставляются муниципалитетом верхнего уровня
полномочие по формированию общей стратегии социально-экономического развития территории мегаполиса
полномочия, для которых характерны «эффекты перелива», «экономия на масштабе», выгоды от которых распространяются на всю территорию мегаполиса

Принципы разграничения полномочий из представленного зарубежного опыта 2
Предоставляются муниципалитетами нижнего уровня
полномочия, которые не нарушают прав других районов/муниципалитетов города
услуги, которые могут без ущерба для других предоставляться на территории одного муниципалитета

Практика разграничения полномочий 1
Берлин – город – земля (муниципалитет + субъект федерации)
Децентрализуемые полномочия
определение границ образовательных округов, обслуживаемых начальными школами
содержание ДОУ, детских домов
содержание приютов для бездомных, интернатов для престарелых
наименование улиц

Практика разграничения полномочий 2
Монреаль – муниципалитет - столица
Децентрализуемые полномочия
инициирование и содействие социально-экономическому развитию района
участие в земельном зонировании общественных земель
содержание парков, спортивных площадок, учреждений культуры, организация мест отдыха
сбор и вывоз мусора
содержание местных (внутрирайонных) дорог
выдача разрешений и лицензий (скорее, - делегируемое полномочие)

Практика разграничения полномочий 3
Париж – муниципалитет и департамент одновременно (уровень государственной власти)
Децентрализуемые полномочия
разработка местных планов землепользования
содержание дорог местного значения
предоставление транспортных услуг населению (в кооперации с другими муниципалитетами)
содержание школьных автобусов, подвоз детей в школы
обеспечение дошкольного и начального образования (строительство школ, их оборудование, выплата заработной платы учителям)
предоставление услуг в сфере культуры
содержание библиотек, музеев, архивов
содержание и развитие центров для молодежи
предоставление услуг полиции (под надзором гос служб)
предоставление услуг по водоснабжению, канализации, газо- электро-, теплоснабжению

Практика разграничения полномочий 4
Амстердам – единое МО - столица
Децентрализуемые полномочия
разработка планов экономического развития территории
участие в земельном зонировании общественных земель, контроль использования земель

Полномочия и вопросы местного значения органов местного самоуправления в Москве

Организация системы управления и самоуправления на внутригородских и присоединенных территориях Москвы – спорные моменты

Так, каким быть МСУ в Москве?