Круглый стол Оптимизация обязательных требований и внедрение проверочных листов

Укоренившиеся представления о проверках
При наличии проблем проверок должно быть больше
Без проверок ситуация никогда не улучшится
Люди ведут себя должным образом только если знают, что их будут проверять
Страх быть наказанным способствует хорошему поведению
Деятельность всех субъектов хозяйственной деятельности должна контролироваться, причем часто
Отношение должно быть одинаковым ко всем – одинаковая периодичность проверок, одинаковые меры наказания
Все законы должны соблюдаться, причем всегда, и соблюдение всех законов должно контролироваться – также всегда
Поэтому проверок должно быть как можно больше, а все нарушения должны влечь за собой наказание
Что мы увидим, если взглянем на эти представления сквозь призму опыта?

Комплексная взаимосвязь правил и результатов

В чем смысл регулирования? Как повысить результаты?
В широком смысле правовое регулирование преследует как символические, так и практические цели, которые зачастую пересекаются
В целом, правовое регулирование направлено на обеспечение определенного положительного результата для общества (в части охраны здоровья, безопасности, формирования доверия к рынкам и пр.) = практические, утилитарные цели – ключ к оценке целесообразности правового регулирования
Неспособность правового регулирования достичь поставленных целей может быть результатом некачественного планирования норм и/или применением «неподходящего» механизма их внедрения
С практической/утилитарной точки зрения центральное место занимает вопрос действенности проверок в достижении целей правового регулирования
Что здесь важно? «выявление множества случаев нарушений и вынесение мер наказания» или «обеспечение достижения целей правового регулирования» (здравоохранение, безопасность, доверие и пр.)?
Традиционный подход: вот правила, соблюдение всех этих правил необходимо контролировать, а любые нарушения наказывать, так как цель – 100% исполнение
Подход, ориентированный на результат: правила – один из множества способов достижения прогресса в части охраны здоровья, безопасности и пр. Применять следует такой подход, который обеспечит достижение наилучших результатов

Упрощение взаимосвязи между правилами и результатами может искажать реальную картину

Более реалистичный взгляд на нормы и контроль…

…и более реалистичный взгляд на результаты!

Проверки производственной безопасности в Великобритании, Германии, Франции (1)
Три сравнимые страны с очень схожим уровнем развития, общим уровнем безопасности, продолжительности жизни и пр.
Гармонизованная статистика – высокая степень достоверности данных о производственных происшествиях со смертельным исходом
Очень разнородные практики контрольно-надзорной деятельности:
В Великобритании проверки проводятся в среднем в 3-5 раз реже, чем в Германии и Франции
Во Франции активнее применяется система штрафования – ежегодно выдаются десятки тысяч штрафов
В Германии упор делается на обучение, но применяются и санкции (в меньшей степени, чем во Франции, но гораздо более широко, нежели в Великобритании)
В Великобритании создана хорошо структурированная и доступная система руководств в части исполнения требований; объекты для проверок определяются по результатам оценки рисков; правоприменение также основано на пропорциональности рисков; высокий уровень сотрудничества с бизнесом – санкции используются исключительно как «последний аргумент»
Каковы же результаты?

Показатели производственной безопасности в Великобритании, Германии, Франции (2)
Представленные данные отражают только происшествия на объектах и не
включают в себя смертельные случаи на транспорте, произошедшие при
исполнении лицами своих профессиональных обязанностей

…но это не означает, что все так просто – «чем меньше, тем лучше»…
При анализе происшествий, произошедших не только на стационарных объектах, но и на транспорте при осуществлении профессиональной деятельности, Великобритания – одна из стран - лидеров по этому показателю, хотя разница с Германией и другими странами – гораздо более незначительная (результаты Франции по-прежнему очень низки)
Это означает, что в относительных показателях Великобритания хуже других справляется с решением проблемы смертей на транспорте при осуществлении трудовой деятельности
Комитет по вопросам здравоохранения и безопасности (орган Великобритании, отвечающий за производственную безопасность) не несет ответственности за вопросы использования транспорта в рабочих целях, и, соответственно, превентивные меры не распространяются на сферу транспорта
Это означает не только то, что не работает подход «чем больше контрольных мер, тем больше наказаний» (Германия, Франция), но и то, что система производственной безопасности (англ. Health, Safety, Environment - HSE) выполняет полезную и важную функцию, которая не ведет к увеличению количества контрольно-надзорных мероприятий или наказаний
Какие же факторы могут играть наиболее значимую роль в изменении ситуации в лучшую сторону?

Факторы, обеспечивающие исполнение требований

Подход, основанный на оценке рисков

Задача: зачем в правовом регулировании применять оценку рисков?
Регулирование
Эффективное
Подотчетное
Прозрачное
Действенное