Муниципальные реформы

Муниципальная реформа
в Дании (1)
Муниципальная реформа в Дании началась в 2004 г. Ее цель состояла в укрупнении и усилении муниципалитетов, а также в укрупнении регионального уровня управления при делегировании значительного объема полномочий на местный уровень. К 1 января 2007 г. она завершилась.

Муниципальная реформа
в Дании (2)
14 уездов (amter), были объединены в
5 более крупных регионов (regioner), а 269 (kommuner) муниципалитетов были слиты в 99 более крупных территориально-административных единиц местного самоуправления, на которые были, фактически, возложены основные функции и полномочия бывших уездов.
Только 32 относительно крупных муниципалитетов сохранились в прежних границах. В отдельных случаях (например, новая коммуна Виборг объединила 6 прежних муниципалитетов).

Муниципальная реформа
в Дании (3)
На новые муниципалитеты был возложен широкий круг обязанностей, среди которых:
вся социальная политика, включая образование, здравоохранение, социальную защиту населения и т.д.
большинство полномочий в экономической политике, включая привлечение инвестиций, решение вопросов межотраслевого характера, регулирование предпринимательской деятельности и т.д.
земельная политика, включая вопросы территориального планирования, землеотвода, предназначения земель и т.д.
развитие системы межмуниципального сотрудничества по шведскому образцу, где регионы рассматриваются как ассоциации муниципалитетов, или площадки для координации государственного управления и местного самоуправлении, а власть через представительные органы исходит от муниципалитетов в направлении «снизу вверх».

Муниципальная реформа
в Дании (4)
Реформа была реализована с учетом муниципальных реформ в Швеции в 90-х гг. прошлого века, но носила более глубокий и с системный характер. В Дании внедрены отдельные элементы англо-саксонской модели местного самоуправления, в частности, принцип: «Берите себе столько полномочий, сколько сможете реализовать, в рамках закона».
Первые результаты реформ признаны столь успешными, что по образцу Дании планируется проведение муниципальной реформы в Финляндии, и даже в Германии ведущие эксперты в области муниципального управления всерьёз обсуждают необходимость муниципальной реформы в Германии на основе датского опыта!

Земская реформа
(1)
Развитию местного самоуправления в России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II, последовавшие за крестьянской реформой и отменой крепостного права 1861 г.
Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы.

Земская реформа
(2)
В ходе реформы были созданы земства (земские учреждения), которые представляли собой выборные органы местного самоуправления (земские собрания, земские управы). Им передали отдельные полномочия в сфере просвещения, здравоохранения, строительства дорог и т. д. Они контролировались Министерством внутренних дел и губернаторами, имевшими право отмены постановлений земств. Сфера деятельности и права земских собраний постоянно урезалась правительством. Контрреформы усиливали правительственную опеку. Окончательно земства были упразднены земства в 1918 г. декретом Советского правительства, хотя как органы местного самоуправления они перестали функционировать в ходе контрреформ Александра III в 80-х гг. XIX в.

Земская реформа
(3)
Земская реформа была неполноценной без создания органов представительства земств на всероссийском уровне. Даже крайне охранительный и антиконституционный проект министра внутренних дел П.А.Валуева о создании при Государственном совете нижней палаты – «Съезда государственных гласных» была отвергнута Александром II.
Движение конституционалистов было во многом дискредитировано реакционными, по сути, проектами сторонников дворянской олигархии – Н.А. Безобразова, В.П. Орлова-Давыдова, В.Д. Скарятина и др. Они настаивали на учреждении «Верховной дворянской думы», которая могла бы компенсировать неограниченное самодержавие.

Земская реформа
(4)
Наибольшего развития земско-либеральные проекты и движения получили в короткий период «диктатуры сердца» М.Т. Лорис-Меликова, который в феврале 1880 г. стал начальником Верховной распорядительной комиссии, а через несколько месяцев – министром внутренних дел. Убийство императора Александра II народовольцами на канале Грибоедова 1 марта 1881 г. положило конец либеральному движению и повернула вспять развитие местного самоуправления.

Муниципальная реформа
в России (1)
Главная проблема муниципальной реформы в России заключается в бюджетной недостаточности новых мелких муниципальных образований – городских и сельских поселений, а также в общем недостатке ресурсов для успешной реализации своих полномочий – финансовых, людских, производственных, информационных и др.
Главной целью муниципальной реформы в России стала необходимость «приблизить власть к людям», создать элементы прямой демократии и повысить уровень политического участия местных сообществ.

Муниципальная реформа
в России (2)
В связи с проводимой муниципальной реформой в России складывается двухуровневая система местного самоуправления. По смыслу законодательства о местном самоуправлении территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов - на территории городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. В городских округах не может быть других муниципальных образований, такие муниципальные образования упразднены с 2006 года. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).

Муниципальная реформа
в России (3)
Территории муниципальных образований в большинстве субъектов Российской Федерации совпадают с административно-территориальным делением, при этом городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому поселению - город или поселок районного значения, сельскому поселению - сельсовет или сельский округ, но во многих регионах имеются расхождения.

Муниципальная реформа
в России (4)
«В системе местного самоуправления России в 2007 году возможен системный кризис, вплоть до дефолта. Бюджетная обеспеченность муниципальных образований ухудшилась, особенно после принятия 131-го закона».
Валерий Гальченко, председатель организации «Всероссийский совет местного самоуправления», депутат Госдумы РФ.
По заключению Счетной палаты России, расходы в среднем по стране муниципальных образований превышают в два раза их доходы. Только 2% муниципальных образований имеет достаточную бюджетную обеспеченность. В настоящее время кредиторская задолженность муниципальных образований составляет 36 млрд. рублей.

Муниципальная реформа
в России (5)
Финансирование муниципальных образований, заложенное в бюджет 2007 года, не удовлетворяет нуждам муниципальных образований.
Не предусмотрены расходы на капитальный ремонт, обновление основных фондов, прежде всего, в инфраструктуре ЖКХ.
За пределами бюджета оказывается содержание вокзалов, парков, фонтанов и ряда других объектов.
Готовящаяся реформа значительно увеличивает разрыв между расходными обязательствами муниципальных образований и доступными финансовыми ресурсами.
При этом депутаты лоббируют увеличение финансовой помощи из вышестоящих бюджетных уровней, вместо коренного пересмотра распределения доходных частей бюджетов.

Муниципальная реформа
в России (6)
Некоторые регионы, осознавая данные проблемы, постарались изначально урезать полномочия поселений. Например, в Республике Татарстан принят в первом чтении закон «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в Республике Татарстан», который максимально сокращает перечень вопросов местного значения вновь образованных поселений (за вновь образованными поселениями остаются лишь отдельные вопросы ЖКХ, а исполнение остальных полномочий в переходный период закрепляются за муниципальными районами). Закон устанавливает упрощенный порядок исполнения финансовых обязательств указанных поселений по смете доходов и расходов, утверждаемой представительным органом муниципального района, наделяет муниципальные районы и поселения до 1 января 2009 года правом безвозмездно использовать имущество для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения без его регистрации.

Муниципальная реформа
в России (7)
В 131-м законе (статья 15) определяются вопросы местного значения, которые должны решаться на уровне муниципального района. К ним, в первую очередь, относятся организация медицины и образования на территории района, обеспечение поселений подключением к коммуникациям, организация архивов, библиотек, осуществление функций опеки и попечительство. В компетенцию муниципальных районов входит развитие и содержание сети автомобильных дорог на территории района, транспортного обслуживания, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Муниципальный район ответственен за организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией.

Муниципальная реформа
в России (8)
В настоящее время муниципальные районы в большинстве случаев, являются распорядителями бюджетов на всей территории района, включая территории поселений: сельские поселения, входящие в район, не имеют бюджетов, а лишь сметы расходов. В соответствии с законодательством, муниципальный район так же осуществляет выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

Муниципальная реформа
в России (9)
Городской округ является одним из видов муниципальных образований наряду с муниципальным районом.
В состав территории городского округа могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры.
По смыслу концепции муниципальной реформы предполагалось, что статусом городского округа будут наделяться крупные и экономически самодостаточные города — промышленные центры, в большинстве регионов при проведении муниципальной реформы и наделении муниципальных образований статусом в 2003-2005 так и произошло. Во многих регионах городские округа совпадают с городами республиканского, краевого, областного, окружного значения.

Муниципальная реформа
в России (10)
Вместе с тем в некоторых регионах (Калининградская, Сахалинская, Свердловская области) статусом городских округов были наделены районные муниципальных образования, занимающие большую площадь и не всегда имеющие высокий уровень урбанизации.
В то же время в некоторых других регионах (Татарстан, Белгородская область, Саратовская область) крупные города не были наделены статусом городского округа и стали лишь поселениями в муниципальных районах.

Семинар 8
Тема: «Муниципальные реформы»
Вопросы:
Муниципальная реформа в Дании.
Земская реформа.
Проблемы современной муниципальной реформы в Россиии.
Литература:
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№131-ФЗ, от 16.09.2003).
Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918.
Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб., 1872.
Гордиенко А. А. Предпосылки и процедуры формирования новой системы муниципального управления. – М., 1996.