Организация предоставления муниципальных услуг

Муниципальные услуги
услуги, обязанность по обеспечению предоставления которых возложена на муниципальное образование в соответствии с законодательством РФ, а также - в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством РФ - уставом муниципального образования в связи с решением вопросов местного значения.

Муниципальное хозяйство
система отношений, возникающих по поводу предоставления муниципальных услуг между муниципальным образованием в лице органов местного самоуправления, хозяйствующими субъектами - производителями и поставщиками услуг, а также населением и организациями - потребителями услуг.

Функции органов местного самоуправления
выбор способа организации предоставления услуг;
нормативно-правовое регулирование (в т.ч. в пределах, допускаемых законодательством, тарифное регулирование, принятие примерных или типовых договоров на предоставление тех или иных услуг);
нормирование, установление стандартов предоставления услуг, контроль;
функции собственников имущества и учредителей (участников) хозяйствующих субъектов;
оказание услуг в рамках решения вопросов местного значения (круг таких услуг весьма ограничен, ибо органы местного самоуправления в принципе не должны заниматься хозяйственной деятельностью).

Общие подходы к выбору способа предоставления муниципальных услуг

Способы предоставления муниципальных услуг
Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами.
Заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований.
Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ.
Создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности.
Заключение и исполнение соглашений о делегировании (в т.ч. взаимном) полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.

Принципы организации предоставления услуг
предоставление доступа к оказанию услуг населению любым хозяйствующим субъектам, соответствующим необходимым квалификационным требованиям;
приоритет применения конкурентных способов организации предоставления услуг, как обеспечивающих большую прозрачность принимаемых решений и больший экономический эффект (экономию средств, повышение качества услуг и расширение их ассортимента, развитие предпринимательства в сфере предоставления услуг населению);
полное равенство хозяйствующих субъектов, конкурирующих (реально и потенциально) на рынках соответствующих услуг;
необходимость создания и развития конкуренции в тех сферах хозяйственной деятельности, где она отсутствует, но потенциально возможна;

Принципы организации предоставления услуг
повсеместный отказ от административных и переход к гражданско-правовым (договорным) отношениям с хозяйствующими субъектами – поставщиками муниципальных услуг, обеспечение соблюдения качества, сроков и иных обязательных параметров, предоставляемых населению услуг путем организации надлежащего контроля условий заключаемых договоров;
контроль монопольных рынков, в т.ч. деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, в рамках действующего законодательства;
недопущение совмещения функций заказчика (и контролера) и исполнителя услуг (работ).

Выбор способа организации предоставления услуги
При принятии решения о выборе способа организации предоставления услуги органам местного самоуправления следует учитывать:
нормы федерального законодательства, законодательства субъекта РФ и локальных нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией,
состояние рынка данной услуги (монопольный, олигопольный, конкурентный, потенциально конкурентный),
источники финансирования предоставления услуги (средства местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение,
соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая обоснованность),
общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и специфические особенности муниципального образования.

Способы организации муниципальных услуг
Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами
Заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований
Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ
Создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности
Заключение и исполнение соглашений о делегировании полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований

Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами
В рамках данного способа следует выделить:
Формирование, размещение с использованием конкурентных механизмов отбора (открытые и закрытые конкурсы, запросы котировок и др.) муниципального заказа на предоставление (социально значимых) услуг, потребителем которых выступает муниципальное образование в целом (например, благоустройство, строительство и ремонт дорог и др.), и которые финансируются за счет средств местного бюджета, и заключение с победителями договоров на исполнение заказа.
Отбор с использованием конкурентных механизмов по правилам муниципального заказа поставщиков муниципальных услуг, потребителем которых муниципальное образование выступает наряду с другими собственниками (потребителями), по поручению прочих собственников (потребителей), участвующих в финансировании этих услуг (как правило, в форме платежей за услуги), и заключение от имени и по поручению потребителей договоров на оказание услуг.

Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами
В рамках данного способа следует выделить:
Отбор и передача на основании гражданско-правовых договоров частным хозяйствующим субъектам объектов муниципальной собственности на условиях т.н. частно-публичного партнерства: в эксплуатацию - пользование, аренду, управление и др.; концессию; а также путем заключения иных договоров, создающих условия для частно-публичного партнерства, инвестиционных (простого товарищества) и иных соглашений в целях предоставления соответствующей муниципальной услуги.
В данном случае речь идет об оказании услуг, связанных с эксплуатацией объектов коммунальной инфраструктуры на естественно-монопольных рынках - в частности, в водоснабжении и водоотведении, транспортировке тепловой энергии и некоторых иных услугах. Данный механизм пока получил наименьшее распространение, что объясняется различными обстоятельствами.

Заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований
Следует отметить, что данный способ решения вопросов местного значения может использоваться при одновременном наличии следующих условий:
отсутствие возможностей привлечения на территорию муниципального образования частных производителей (поставшиков) услуг ввиду отсутствия соответствующих хозяйствующих субъектов на рынке, либо отсутствия у них заинтересованности в предоставлении услуг;
наличие на рынке хозяйствующих субъектов иных муниципальных образований, либо государства, предоставляющих соответствующие конкурентоспособные услуги;
готовность и способность соответствующих хозяйствующих субъектов оказывать потребные услуги сторонним муниципальным образованиям (предприятия, занимающие доминирующее положение на рынках отдельных услуг, естественные монополии могут быть понуждены к предоставлению соответствующих услуг в рамках антимонопольного законодательства).

Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ
Межмуниципальная хозяйственная кооперация может осуществляться путем:
заключения и исполнения разовых (краткосрочных) договоров о совместной деятельности в случаях, когда муниципалитеты совместно проводят разовые «акции» (например, совместная разовая закупка оборудования в целях снижения цены закупки);
это - наиболее простая форма межмуниципального сотрудничества;
заключения и исполнения длящихся во времени договоров о совместной деятельности в случаях, когда муниципалитеты осуществляют систематическое сотрудничество по решению определенного вопроса местного значения;
подобное сотрудничество требует более детального договорного регулирования, является более сложным по реализации и может нередко предварять создание совместных хозяйствующих субъектов;

Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ
Межмуниципальная хозяйственная кооперация может осуществляться путем:
создания совместных хозяйствующих субъектов для «институционализации» совместного решения вопросов местного значения на постоянной основе;
отношения в данном случае регулируются учредительными документами, решения органов управления, а также договорами между создаваемыми хозяйствующими субъектами и муниципалитетами-участниками, выступающими одновременно в роли «потребителей» услуг.

Создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности
Первое необходимое условие создания муниципальных хозяйствующих субъектов (организаций) состоит в соответствии предмета их деятельности задачам местного самоуправления.
Вторым ограничением является недопустимость создания и сохранения муниципальных предприятий в тех сферах, где существуют и работают частные предприятия - конкуренты.
Данное требование базируется на следующих трех принципах.
Субсидиарность - муниципалитет вмешивается в хозяйственную деятельность только тогда, когда решение стоящих перед ним задач не достигается силами частных хозяйствующих субъектов.
Недопустимость конкуренции между частным и публичным секторами экономики.
Экономическая эффективность - публично-правовые образования, не являясь сами хозяйствующими субъектами и создаваясь не для коммерческой деятельности менее эффективны.

Организационно-правовые формы хозяйствующих субъектов
Муниципальные образования вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах:
Коммерческие - открытые акционерные общества, общества с ограниченной и с дополнительной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия,
Некоммерческие муниципальные учреждения, некоммерческие партнерства, фонды и автономные некоммерческие организации.

Муниципальные унитарные предприятия
В соответствии со ст. 113 ГК РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.
Имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
В соответствии со ст. 294 ГК унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Гражданским Кодексом.

Муниципальные унитарные предприятия
Право хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника, включающих, в частности:
право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым движимым имуществом (в т. ч. денежными средствами), находящимся у него на праве хозяйственного ведения, в т. ч. права на сдачу в аренду, залог, мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др. (ст. 294, абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК РФ),
право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении (ст. 294 ГК РФ),
с согласия собственника имущества - право распоряжения недвижимым имуществом (абз. 1 п. 2 ст. 295 ГК РФ),
право на защиту владения, в т. ч. против собственника (ст. 305 ГК РФ)

Муниципальные унитарные предприятия
Круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, весьма узок и определен Кодексом исчерпывающе. Они сводятся к следующему:
дача согласия на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, в т. ч. на отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ (п. 2 ст. 295 ГК РФ),
право на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ),
право на (правомерное) изъятие имущества у предприятия (п. 3 ст. 299 ГК РФ). При этом ГК РФ не устанавливает круг случаев, когда собственник вправе изъять такое имущество.

Недостатки муниципальных унитарных предприятий
невозможность привлечения сторонних инвестиций, паевого капитала.
чрезвычайная сложность изъятия у предприятия имущества, ранее переданного ему на праве хозяйственного ведения.
Унитарные предприятия обладают специальной правоспособностью - т.е. они вправе заниматься только уставной деятельностью
Недостатком унитарных предприятий является также закрепленное п. 4 ст. 113 ГК РФ единоличное руководство предприятием со стороны назначаемого учредителем директора. Сам учредитель, по существу, отстранен от участия в управлении предприятием, он вправе лишь назначать и увольнять руководителя, а также требовать от него периодических отчетов.
Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. При этом ГК не ограничивает объем ответственности размером уставного фонда предприятия и не ставит его в зависимость от права, на котором имущество принадлежит предприятию.

Хозяйственные общества
Муниципальные образования вправе создавать хозяйственные общества, в частности ОАО и ООО.
Ст. 124 ГК РФ предусматривает участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях на началах равенства с другими его участниками.
Право создания хозяйствующих субъектов есть проявление гражданской правоспособности муниципальных образований.
ГК РФ не содержит специальных ограничений в отношении учреждения муниципалитетами хозяйственных обществ.
Подобное ограничение, однако, содержится в Федеральном законе «Об акционерных обществах» : «Общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми».

Хозяйственные общества
преимущества хозяйственных обществ:
возможность привлечения стороннего капитала в предприятие за счет продажи долей (пакетов акций);
ограниченность ответственности муниципального образования по долгам предприятия в хозяйственных обществах размером вклада в уставный капитал;
наличие системы коллегиальных органов управления, в которых участвует учредитель (собственник);
наличие внутренних органов контроля деятельности предприятия, его руководства, норм об учете и отчетности, подлежащей утверждению учредителем, а также об обязательном аудите (для ОАО);
законодательная регламентация процедуры увольнения директора;
возможность стимулирования заинтересованности управленческого персонала в прибыльности предприятия через соответствующую систему оплаты труда и участия.

Некоммерческие организации
Особенности создания и деятельности некоммерческих организаций урегулированы Федеральным законом «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. №7-ФЗ.
Названный Закон не содержит каких-либо специальных ограничений по созданию некоммерческих организаций муниципальными образованиями.
Ряд организационно-правовых форм некоммерческих организаций, однако, не может создаваться муниципалитетами в силу особенностей самих этих форм.
Взаимоотношения между муниципальным образованием в лице представляющих его органов местного самоуправления и создаваемыми им муниципальными хозяйствующими субъектами носят гражданско-правовой характер (если речь не идет о реализации властных полномочий путем издания общеобязательных нормативных актов и индивидуальных правоприменительных актов) и реализуются через права учредительства и через договорные отношения.