Prezentatciya_k_seminaru_6-09-12_ITOG

Вопросы для обсуждения
Совершенствование Федерального закона «О естественных монополиях», в т.ч. предмет регулирования, критерии отнесения к субъектам ЕМ
Роль потребителей в регуляторных процессах, в т.ч. уязвимых категорий, регулирование с учетом принципа универсальности услуг, введение параметров качества (в т. ч. коммерческого), формирование обратной связи (жалобы, удовлетворенность качеством)
Соотношение специального отраслевого (комплексного) регулирования и антимонопольного регулирования в отношении инфраструктурных секторов
Приоритеты оптимизации инструментов специального отраслевого (комплексного) регулирования

Внешний контекст и новые уроки
ВТО / ОЭСР
ЕС
ТС / ЕЭП либерализация / структурные реформы
новые тренды
новые технологии
новые компетенции
кризис
Язык
Стратегии
Правовые нормы
Технологические возможности и ограничения

1. Совершенствование Федерального закона
«О естественных монополиях»
Наличие предмета правового регулирования Федерального закона № 147-ФЗ «О естественных монополиях»
- «Да» - предмет есть. Естественно-монопольные виды деятельности (сетевые инфраструктуры) относительно устойчивы во времени
- «Нет» - предмета нет, это раздел ФЗ «О защите конкуренции», все рынки потенциально конкурентные
- «Нет» это разделы отраслевых законов
Критерии отнесения к субъектам ЕМ
а) вид деятельности / сфера ЕМ с исчерпывающим перечнем услуг ЕМ, отнесенных к этим сферам ЕМ
б) анализ товарного рынка с установлением состояния товарного рынка в условиях ЕМ и доминирующего положения (более 35% - субъект ЕМ, менее 35% - не субъект ЕМ)
в) совокупно «А» и «Б»
г) территориальные особенности
д) другие основания / критерии / особенности

ФЗ «О защите конкуренции» и другие общие Федеральные законы
Реестр субъектов, занимающих доминирующие положение
Согласование сделок по слиянию и поглощению
Антимонопольной контроль за недискриминационным доступом
Регулирование закупок по 223-ФЗ
Антимонопольный контроль за торгами по 135-ФЗ
Антимонопольные расследования, в том числе на основании жалоб
ФЗ «О естественных монополиях»
Реестр субъектов естественных монополий (информационный)
Ценовое / тарифное регулирование (с учетом анализа рынка)
Стандарты раскрытия информации
Согласование сделок с производственными и непроизводственными активами
Раздельный учет
Предоставление регуляторной отчетности
Досудебное урегулирование споров и разногласий
Ключевые обязанности субъектов ЕМ
Отраслевые законы: «Об электроэнергетике», «О тепле», «О газе», «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», Водный кодекс Российской Федерации, Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации, Воздушный кодекс Российской Федерации

Предложения ФСТ России по совершенствованию Федерального закона «О естественных монополиях»
уточнение понятийного ряда и формулировок с учетом терминологии Соглашения «Об общих принципах и правилах регулирования естественных монополий» ЕЭП
«субъект естественной монополии»: один признак - вид деятельности в сферах естественных монополий с учетом особенностей, которые могут быть установлены федеральными законами и актами Правительства Российской Федерации
«реестр естественных монополий» - в качестве информационного реестра
«органы регулирования деятельности субъектов естественных монополий» (ФОИВ и органы регулирования ЕМ субъектов РФ), конкретизация их функций и полномочий
новая редакция статьи о способах и методах ценового регулирования с учетом действующего отраслевого законодательства
уточненная редакция статьи о государственном контроле (надзоре), в т.ч. вопросов, связанных с полномочиями органов регулирования по контролю сделок с производственными и непроизводственными активами субъектов ЕМ и контролю недискриминационного доступа
изменение формулировок о государственном контроле и полномочиях антимонопольного органа
Ч. 3. Ст. 14 «Сообщения о ликвидации органов регулирования естественных монополий и об основаниях для принятия такого решения публикуются в средствах массовой информации.»

2. Роль потребителей
регулирование с учетом принципа универсальности услуг
дифференциация тарифов по группам потребителей, в т.ч. уязвимые категории
стандарты информации, в т.ч. в отношении инвестиционных программ
введение параметров качества (в т. ч. коммерческого)
формирование обратной связи (жалобы, досудебное урегулирование споров, удовлетворенность качеством)
…

Усилений функций регулирования рынков и защита потребителей
Директива 2009/72/EC Европейского Парламента и Совета от 13 июля 2009 г. относительно общих правил для внутреннего рынка электроэнергии
Потребители должны иметь:
Право расторжения контрактов с поставщиками электричества/газа без штрафных санкций
Право компенсации, если уровень качества услуг не соответствует требованиям (неточное и запоздалое выставление счетов и др.)
Доступ к информации через счета и веб-сайтах компаний электричества/газа
Доступ к информации о процедурах, применяемых в случае споров
Право замены поставщика в течение двух недель
Право быть информированным, по крайней мере раз в квартал, о действительном потреблении электричества и затратах
Доступ к умным счетчикам в течение 10 лет с момента вступления в силу Директивы
Право получения электроэнергии от избранного поставщика, независимо от страны члена, в которой поставщик регистрирован
Право защиты от рыночного злоупотребления: в этой связи, национальные органы регулирования должны иметь возможность определения "предельных цен в неконкурентных рынках на установленный и ограниченный период
Независимое обслуживание жалоб в национальных органах регулирования и альтернативные схемы пересмотра, такие как независимые омбудсмены по энергетике или служба потребителей
Улучшение законодательных рамок
Прозрачность требований доступа третьих сторон к инфраструктуре
Усиление
рыночной интеграции
Право Стран установить критерии отнесения категории потребителей

Составляющие качества Опыт ЕС, электроэнергетика
SAIDI = длительность отключений (ч) / количество всех потребителей
SAIFI = количество отключений / количество всех потребителей
CAIDI = длительность отключений (ч) / количество потребителей, затронутых отключениями
Коммерческое качество
Подключение
Жалобы на напряжение
Контракты
Реагирование на жалобы потребителей
Ответы на письма потребителей
И т.д.
Техническое качество
Устойчивость частоты
Нормальное значение: 50 Гц
Пределы вариаций:
47 – 52 Гц , 100% год
49,5 – 50,5 Гц, 99,5% год
Стабильность напряжения
Пределы вариаций: ± 10%
Гармоники напряжения
Для НН и СН фактор искажения <=8% и для ВН <=3%
Показатели непрерывности снабжения
Время восстановления: между моментами первого
обнаружения и моментом, когда поставка электроэнергии полностью восстановлена для всех потребителей
Прерывание: событие, ведущее к прерыванию поставок электроэнергии хотя бы одному потребителю в течение более 3 минут (прерывания менее 3 минут = «краткие прерывания»);
Общее количество потребителей: все потребители определенной потребительской группы в определенной зоне и использующие определенный уровень напряжения
ENS: непоставленная энергия, учитывает объем энергии, не поставленной в связи с прерываниями.
AIT: среднее время прерывания, определяется, как непоставленная энергия, деленную на годовую поставленную энергию сетевой компанией.

Цели и задачи комплексного регулирования, напрямую не связанные с антимонопольной политикой на примере электроэнергетики:
- обеспечение долгосрочной надежности и стабильности энергосистемы в целом, (в т.ч. балансовые решения)
- защита интересов конечных потребителей, (в т.ч. гарантирующие поставщики)
- учет влияния на окружающую среду генерации по типам топлива (рынок мощности, генеральная схема размещения)
- балансовые решения с учетом топливной составляющей (гидрогенерации, АЭС, генерация комбинированной выработки)
- обязательства по стимулированию использования источников возобновляемой энергии
- постепенное сокращение перекрестного субсидирования (между различными категориями потребителей; электрической и тепловой энергией; межрегиональной)
- обязательства по непрерывному обеспечению коммунальными услугами
В экономически развитых странах по итогам 20 лет активных реформ электроэнергетики утвердился политический и экономический консенсус –
Конкуренция не самоцель, а средство обеспечения интересов потребителей
3. Соотношение специального отраслевого (комплексного) регулирования и антимонопольного регулирования в отношении инфраструктурных секторов

Международная повестка системы регулирования, опыт ЕС
Есть ли место антимонопольному регулированию в железнодорожном секторе?
Что должно попадать под антимонопольное регулирование, а что под специальное отраслевое?
Какие проблемы могут возникнуть в связи с нечетким разграничением антимонопольного регулирования и специального отраслевого регулирования?
Каковы преимущества и недостатки антимонопольного и специального отраслевого регулирования?
Плюсы и минусы для кого?
Как антимонопольное и специальное отраслевое регулирование влияет на эффективность работы национальной железнодорожной системы?
Пример: Третий форум Европейских Регуляторов декабрь 2011
Флорентийская школа регулирования (Флоренция)
«Железнодорожный транспорт между специальным отраслевым и антимонопольным регулированием
ФОРМИРУЕТСЯ:
Отраслевыми Директивами ЕС (Третий энергетический пакет установил обязательные и дополнительные полномочия национальных регуляторов)
Национальным законодательством
Ассоциациями /форумами регуляторов, экспертов и бизнеса
Общие подходы для инфраструктурных секторов:
Антимонопольное регулирование (контроль сделок по слиянию и поглощению, запрет картелей /злоупотребления доминирующим положением) применяется на конкурентных рынках ,
- не в полной мере учитывает специфику инфраструктурных отраслей при переходе от монопольных к конкурентным,
в основном вводится по факту нарушений / ex-post
как правило, требуется несколько лет судебных разбирательств до принятия окончательного решения
Для снижения правовой неопределенности для участников рынка необходимо ясное разделение полномочий между регулирующими и антимонопольными органами
Большее значение, особенно в переходный период, имеет специальное комплексное отраслевое регулирование ex-ante, которое оперативно реагирует на проблемы, в т.ч. осуществляя постоянный мониторинг и надзор за деятельностью и поведенческими условиями участников рынка

Ключевые задачи и компетенции комплексного регулирования
Участие в создании условий для развития добросовестной конкуренции (дизайн рынков, правила открытия и регулирования рынков), регулирование и мониторинг поведенческих условий участников рынка
Предсказуемость, стабильность регулирования
Обязательства недискриминации / регулирование доступа к услугам регулируемых субъектов и входа на рынки
Прозрачность обязательств / раскрытие информации
Раздельный учет / согласование сделок с производственными и непроизводственными активами
Ценовой контроль: установление тарифов / методологии их применения и / или мониторинг тарифов
Легитимизация перекрестного субсидирования
Универсальные услуги / защита уязвимых слоев
Регулирование качества услуг: бесперебойность поставок, техническое, коммерческое
Надзор / мониторинг инвестиций в сетевые инфраструктуры, в т.ч. в целях снятие инфраструктурных ограничений
Задачи:
развитие конкуренции
защита прав потребителей - - устойчивое функционирование регулируемых отраслей
Функциональная независимость:
полномочия по принятию подзаконных актов
решения регулятора могут отменяться в суде
достаточность ресурсов для обеспечения деятельности и привлечения компетентных сотрудников
Независимость:
от интересов отрасли
политической конъюнктуры

Государственные регуляторы США (федерального уровня)
Federal Energy Regulatory Commission (FERC):
Регулирует электроэнергетическую и газовую отрасли.
Штатная численность – 1540 человек. Бюджет – 315 000 000 $
Обеспечение недискриминационного доступа
Регулирование передачи и оптовых продаж электроэнергии в торговле между штатами
Регулирование передачи и продажи природного газа в торговле между штатами
Регулирование транспортировки нефти по трубопроводам в торговле между штатами
Выдача лицензий и аудит частных, муниципальных и государственных гидроэнергетических проектов
Мониторинг энергетических рынков
Управление бухгалтерской и финансовой отчетностью регулируемых организаций
Federal Communications Commission (FCC)
Регулирует связь, радио, телевидение, телеграф.
Штатная численность – 1898 человек. Бюджет – 335 800 000 $
Обработка заявок на получение лицензий и других документов
Поощрение развития инновационных услуг
Проведение расследований и анализа жалоб
Регулирование радиовещания, любительских радиостанций, ретрансляционных станций и коммерческих операторов вещания
Лицензирование вещания
Выдача штрафов и аннулирование лицензий на вещание
Мониторинг и развитие конкуренции
+ Комиссии по регулированию штатов США

Государственный регулятор в Германии (федерального уровня)
Federal Network agency for electricity, gas, telecommunication, post and railway (BNetzA):
Регулируемые отрасли - энергетика, газ, связь, транспорт, почта
Штатная численность – 2381 человек.
Бюджет – 157 707 000 €
Энергетика и газ
Создание предпосылок для функционирования конкуренции на рынках добычи и транспортировки.
Обеспечение недискриминационного доступа к сети и контроль ставок за использование сети, взимаемых поставщиками.
Контроль за антиконкурентной практикой.
Почта и связь
Обеспечение справедливой рабочей конкуренции в сельской местности
Обеспечение предоставления на всей территории страны основных телекоммуникационных и почтовых услуг по доступным ценам.
Вопросы почтовых лицензий.
Контролирует рынок и предоставляет консультации гражданам о новых правилах и их последствиях
Транспорт
Мониторинг конкуренции в железнодорожной инфраструктуре
Обеспечение недискриминационного доступа к железнодорожной инфраструктуре
Контроль за соблюдением правил, регулирующих доступ к железнодорожной инфраструктуре
+ Регулирование на уровне Земель ФРГ

Статья 37 Обязанности и полномочия регулирующего органа
Директивы ЕС 2009 г. о рынке электроэнергетики http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:211:0055:01:EN:HTML
1. Регулирующий орган должен выполнять следующие функции:
(а) устанавливать или утверждать тарифы на передачу и распределение электроэнергии или их методологии, в соответствии с прозрачными критериями;
(б) обеспечивать соблюдение сетевыми компаниями и, в соответствующих случаях, собственниками сетей, а также любыми субъектами электроэнергетики их обязательств, установленных настоящей Директивой, и другими соответствующими законодательными актами Сообщества, в том числе в отношении трансграничных вопросов;
(C) обеспечивать сотрудничество в отношении трансграничных вопросов с регулирующими органами и властями заинтересованных государств-членов, а также с Агентством;
(д) соблюдать и реализовывать решения Агентства и Комиссии, в соответствии с их компетенциями, установленными законодательством;
(E) публиковать ежегодные доклады о своей деятельности и о выполнении своих обязанностей перед соответствующими органами государств-членов, Агентством и Комиссией. Такие доклады должны охватывать принятые меры и полученные результаты в отношении каждой из задач, перечисленных в настоящей статье;
(F) обеспечивать отсутствие перекрестного субсидирования между деятельностью по передаче, распределению и сбыту (поставке);
(г) осуществлять мониторинг инвестиционных планов сетевых компаний и предоставление в своем ежегодном докладе оценки инвестиционных планов операторов передающих сетей с точки зрения их соответствия плану Сообщества по развитию сети, указанном в статье 8 (3) ( б) Постановления (ЕС) № 714/2009; такая оценка может включать в себя рекомендации по внесению поправок в эти инвестиционные планы;
(H) осуществлять мониторинг соблюдения и обзора реализации последних мер по сетевой безопасности и правил надежности, и устанавливать или утверждать стандарты и требования к качеству предоставляемых услуг или содействие этому совместно с другими уполномоченными органами;
(I) осуществлять мониторинг уровня прозрачности, в том числе по оптовым ценам, и обеспечение соблюдения субъектами электроэнергетики обязательств по прозрачности;
(J) осуществлять мониторинг уровня и эффективности открытости рынка и конкуренции на оптовом и розничном рынках, в том числе на энергетических биржах, цен для бытовых потребителей, включая систему предоплату, стоимости за подключение, оплату за отключения, плату за техническое обслуживание и жалобы бытовых потребителей, а также любое искажение или ограничение конкуренции, в том числе предоставление соответствующей информации и привлечение в необходимых случаях антимонопольного органа;

Статья 37 Обязанности и полномочия регулирующего органа
Директивы ЕС 2009 г. о рынке электроэнергетики http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:211:0055:01:EN:HTML
(K) осуществлять мониторинг включения ограничений в договорную практику, в том числе исключительных оговорок, которые могут ограничить права крупных небытовых потребителей по заключению контракта одновременно с более чем с одним поставщиком или ограничить их выбор, чтобы сделать это, и, при необходимости, информировать о такой практике национальные антимонопольные органы;
(L) поддерживать свободу договора в связи с расторжением контракта на поставку и с учетом долгосрочных договоров при условии, что они совместимы с законодательством Сообщества и соответствуют политике Сообщества;
(M) осуществлять мониторинг времени, которое требуется сетевым компаниям для присоединения и ремонта;
(N), содействовать и реализовывать меры по защите потребителей, совместно с другими уполномоченными органами власти, в том числе, изложенным в приложении I, являются эффективны и действенны;
(O) публиковать рекомендации, как минимум ежегодно, в связи с соблюдением стоимости поставок, в соответствии со Статьей 3, и предоставление их в антимонопольные органы, в случае необходимости;
(р) обеспечивать доступ к данным о потреблении в доступном формате, гарманизованном на национальном уровне, а также оперативный доступ для всех клиентов к таким данным в соответствии с пунктом (Н), приложение I;
(Q) осуществлять мониторинг за осуществлением норм, касающихся роли и обязанностей сетевых компаний, поставщиков, потребителей и других участников рынка в соответствии с Постановлением (ЕС) № 714/2009;
(r) осуществлять мониторинг за инвестициями в генерирующие мощности для достижения безопасности энергоснабжения;
(с) осуществлять мониторинг технического сотрудничества между Европейским Сообществом и операторами передающих сетей третьих стран;
(T) осуществлять контроль за осуществлением мер по обеспечению гарантий качества, указанных в статье 42, и
(U) содействовать совместимости процессов обмена данными для наиболее важных рыночных процессов на региональном уровне.
2. Государство-член может наделить полномочиями по мониторингу, указанными в пункте 1, иные органы власти. В таком случае информация в результате такого мониторинга должна быть доступна для регулирующих органов как можно скорее.
+ досудебное урегулирование споров по вопросам доступа к сетям в течение 2 месяцев (+2 при запросе доп. Информации)

Варианты стратегий
Текущий тренд
Антимонопольное регулирование, в т.ч. погружение норм 147-ФЗ «О естественных монополиях»
в 135-ФЗ «О защите конкуренции»
Комплексное регулирование, в т.ч.
разграничение норм 147-ФЗ «О естественных монополиях»
и 135-ФЗ «О защите конкуренции»