Запреты в период после прекращения служебных отношений

Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" определен состав сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне

Государственную тайну составляют:
1) сведения в военной области:
о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, стратегическому, оперативному и мобилизационному развертыванию Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, предусмотренных Федеральным законом "Об обороне", об их боевой и мобилизационной готовности, о создании и об использовании мобилизационных ресурсов;
о планах строительства Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск Российской Федерации, о направлениях развития вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники;

о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, о хранении, об утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных боеприпасах, о технических средствах и (или) методах защиты ядерных боеприпасов от несанкционированного применения, а также о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения;
о тактико-технических характеристиках и возможностях боевого применения образцов вооружения и военной техники, о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;
о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов;
о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке;

Государственную тайну составляют:
2) сведения в области экономики, науки и техники:
о содержании планов подготовки Российской Федерации и ее отдельных регионов к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, об объемах производства, поставок, о запасах стратегических видов сырья и материалов, а также о размещении, фактических размерах и об использовании государственных материальных резервов;
об использовании инфраструктуры Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства;
о силах и средствах гражданской обороны, о дислокации, предназначении и степени защищенности объектов административного управления, о степени обеспечения безопасности населения, о функционировании транспорта и связи в Российской Федерации в целях обеспечения безопасности государства;

об объемах, о планах (заданиях) государственного оборонного заказа, о выпуске и поставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, о наличии и наращивании мощностей по их выпуску, о связях предприятий по кооперации, о разработчиках или об изготовителях указанных вооружения, военной техники и другой оборонной продукции;
о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;
о запасах платины, металлов платиновой группы, природных алмазов в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, Центральном банке Российской Федерации, а также об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации (по списку, определяемому Правительством Российской Федерации);

Государственную тайну составляют:
3) сведения в области внешней политики и экономики:
о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;
о финансовой политике в отношении иностранных государств (за исключением обобщенных показателей по внешней задолженности), а также о финансовой или денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;

Государственную тайну составляют:
4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также в области противодействия терроризму и в области обеспечения безопасности лиц, в отношении которых принято решение о применении мер государственной защиты:
о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности и деятельности по противодействию терроризму, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;
о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах деятельности по обеспечению безопасности лиц, в отношении которых принято решение о применении мер государственной защиты, данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения, а также отдельные сведения об указанных лицах;

о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность;
об организации, о силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;
о системе президентской, правительственной, шифрованной, в том числе кодированной и засекреченной связи, о шифрах, о разработке, об изготовлении шифров и обеспечении ими, о методах и средствах анализа шифровальных средств и средств специальной защиты, об информационно-аналитических системах специального назначения;
о методах и средствах защиты секретной информации;
об организации и о фактическом состоянии защиты государственной тайны;
о защите Государственной границы Российской Федерации, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской Федерации;
о подготовке кадров, раскрывающие мероприятия, проводимые в целях обеспечения безопасности государства;
о мерах по обеспечению защищенности критически важных объектов и потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации от террористических актов;
о результатах финансового мониторинга в отношении организаций и физических лиц, полученных в связи с проверкой их возможной причастности к террористической деятельности;
о мерах по обеспечению безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации и о состоянии ее защищенности от компьютерных атак.

Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" определен состав конфиденциальной информации

Перечень сведений конфиденциального характера
1. Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях.
2. Сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, сведения о лицах, в отношении которых в соответствии с федеральными законами от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" и от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства", другими нормативными правовыми актами Российской Федерации принято решение о применении мер государственной защиты, а также сведения о мерах государственной защиты указанных лиц, если законодательством Российской Федерации такие сведения не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.

Перечень сведений конфиденциального характера
3. Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна).
4. Сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и так далее).
5. Сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (коммерческая тайна).

Перечень сведений конфиденциального характера
6. Сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.
7. Сведения, содержащиеся в личных делах осужденных, а также сведения о принудительном исполнении судебных актов, актов других органов и должностных лиц, кроме сведений, которые являются общедоступными в соответствии с Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".

Гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего. Согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Увольнение гражданина с государственной гражданской службы является основанием для возникновения юридических последствий, влияющих на дальнейшую профессиональную деятельность бывшего государственного гражданского служащего.
Антикоррупционное законодательство устанавливает ограничения на трудоустройство гражданина после увольнения с гражданской службы и обязанности бывшего служащего и его нового работодателя в целях минимизации коррупционных рисков. Данный институт антикоррупционного законодательства представляет собой узаконенное ограничение конституционного права на свободу труда и по-прежнему привлекает к себе внимание ученых.
Обоснованием установления ограничений на заключение трудового или гражданско-правового договора бывшим государственным гражданским служащим является реализация Россией положений Конвенции ООН против коррупции.
Пункт 1 ст. 12 Конвенции устанавливает обязанность каждого ратифицировавшего документ государства принять меры по предупреждению коррупции в частном секторе и установить административные санкции, применяемые в случае несоблюдения таких мер.
Подпункт «е» п. 2 ст. 12 Конвенции предписывает установить ограничения «деятельности бывших публичных должностных лиц... в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию» при должных условиях и на разумный срок, «когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор».
В российском законодательстве содержится аналогичная норма в Федеральном законе «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф33.

Однако хочется подчеркнуть термин «публичное должностное лицо» и напомнить, что в российском законодательстве о противодействии коррупции и о государственной службе нет ни определения понятия «публичное должностное лицо», ни определения понятия «должностное лицо».
Необходимо отметить, что определение понятия «должностное лицо» в общем виде содержится в УК РФ и КоАП РФ применительно к привлечению должностных лиц к юридической ответственности. Однако термин «должностное лицо» применительно к государственным служащим встречается и в федеральных законах, которые регулируют деятельность отдельных видов государственных служащих, однако без раскрытия данного понятия.
Например, в ст. 3, п. 2, Федерального закона «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ4 сказано, что «судебный пристав является должностным лицом, состоящим на государственной службе»; Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ5 в ст. 64 устанавливает, что «государственный регистратор прав является федеральным государственным гражданским служащим, должностным лицом органа регистрации прав, наделенным государственными полномочиями по осуществлению государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав».
В науке изучению категории «должностное лицо» посвящен целый ряд работ.
Я разделяю позицию П.И. Кононова, который, раскрывая понятие должностного лица в административном праве, предлагает выделить несколько групп данных лиц: публичные должностные лица; частные должностные лица и частно-публичные должностные лица.

Напрашивается вопрос: необходимо ли закрепление в законодательстве понятия «публичное должностное лицо» в связи с наличием данного определения в ст. 2 Конвенции ООН.
Анализ законодательства показывает, что в нашей стране к лицам, осуществляющим публичные функции согласно Конвенции ООН, могут быть отнесены лица, занимающие государственные должности РФ и субъектов РФ, федеральные государственные служащие и государственные служащие субъектов РФ, а также лица, замещающие муниципальные должности и муниципальные служащие.
Однако важно помнить, что в российском законодательстве в большинстве своем антикоррупционные ограничения и запреты относятся не просто к государственным служащим, а к государственным служащим, замещающим отдельные должности, связанные с коррупционными рисками и включенные в специальные перечни должностей. Поэтому весьма важно определить, что же мы понимаем под термином «публичное должностное лицо» относительно применения положений Конвенции ООН против коррупции. Возможно, его следует закрепить в Законе о противодействии коррупции как общее понятие.

Первоначально рассматриваемый антикоррупционный запрет был императивным и был закреплен в Законе о гражданской службе. После принятия Закона о противодействии коррупции трудоустройство стало возможным, но с согласием комиссии по конфликту интересов. Для бывшего гражданского служащего квалифицирующим признаком является тот факт, что он замещал должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, и выполнял отдельные функции государственного управления организацией, в которую трудоустраивается.
Представляется, что для служащих не всегда просто определить наличие таких отдельных функций государственного управления. Зачастую это затруднительно и для самих членов комиссии. Следовательно, необходимо закрепить понятие и критерии осуществления функций государственного управления в федеральном законодательстве.
К тому же в законодательстве речь идет только о заключении трудовых или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг). А как быть, если гражданин после увольнения со службы ни с кем трудовых или гражданско-правовых договоров не заключает, но при этом осуществляет свою трудовую деятельность в сфере, с которой ранее по службе был связан выполнением отдельных функций государственного управления?
К сожалению, разрешение данного вопроса законодатель обходит стороной.

Согласно ст. 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается «привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного гражданского служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного гражданского служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Законом о противодействии коррупции».
В соответствии с ч. 4 ст. 12 Закона о противодействии коррупции и Правилами сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора (утв. постановлением Правительства РФ от 21 января 2015 г. № 29) работодатель в десятидневный срок обязан сообщить об этом, если эта должность входила в соответствующий перечень, представителю нанимателя по последнему месту службы. Действие указанной нормы обеспечивается предусмотренной в ст. 19.29 КоАП РФ ответственностью в виде административного штрафа.
Необходимо отметить, что ответственность наступает не только за отсутствие уведомления, но и за сообщение о новом месте работы бывшего гражданского служащего за рамками установленного срока.
Однако новый работодатель не всегда может знать о последнем месте службы принимаемого на работу гражданина. Например, в том случае, если бывший государственный служащий скрыл этот факт, не предоставил трудовую книжку, обратился с заявлением о выдаче новой трудовой книжки ввиду утери старой. В таком случае не будет состава административного правонарушения по ст. 19.29 КоАП РФ в виду отсутствия субъективной стороны (вины работодателя).

Из смысла ч. 4 ст. 12 Закона о противодействии коррупции вытекает, что обязанность работодателя сообщать о заключении договора с гражданином, замещавшим должность государственной службы, не ставится в зависимость от того, исполнял ли гражданин функции государственного управления организацией, с которой заключается договор. Аналогична и позиция судебных органов по данному вопросу. В то же время необходимо отметить, что такая позиция в ряде случаев противоречит положениям Конвенция ООН против коррупции.
По смыслу диспозиции ст. 19.29 КоАП РФ административная ответственность может наступать и в случае невыполнения иных требований Закона о противодействии коррупции, например, в случае принятия на работу без согласия комиссии, как это и было первоначально разъяснено в Обзоре судебной практики 2016 г.
Несмотря на то, что согласно антикоррупционному законодательству бывшие служащие имеют право замещать должности в организациях в установленных случаях только с согласием комиссии, в Трудовом кодексе РФ не закреплена обязанность граждан получать согласие комиссии перед трудоустройством в организацию, в отношении которой имелись функции государственного управления, а лишь установлена обязанность сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы. Не установлена также обязанность работодателя требовать от бывшего служащего предоставления согласия комиссии на трудоустройство и отказывать в приеме на работу в случае его отсутствия. Следовательно, данные деяния не являются противоправными и не образуют состава административного правонарушения.
Данная позиция подтверждается п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 ноября 2017 г. № 4614, где говорится, что несоблюдение обязанностей по частям 1 и 2 ст. 12 Закона о противодействии коррупции бывшим государственным служащим не является основанием для привлечения к ответственности работодателя.
Еще одной проблемой является отсутствие механизма расторжения трудового договора с бывшим гражданским служащим в случае уведомления новым работодателем представителя нанимателя и отказа комиссии в даче согласия на осуществление им трудовой деятельности.
В целях повышения роли антикоррупционных механизмов на государственной гражданской службе законодателю необходимо обратить внимание на рарешение данных вопросов.