Всемирный банк: сравнительная оценка нововведений российского законодательства о закупках и системы регулирования закупок в дру

ВСЕМИРНЫЙ БАНК В РОССИИ
Основой сотрудничества между Всемирным банком и Российской Федерацией на ближайшие три года является Стратегия партнерства, утвержденная в ноябре 2006 г.
Миссия Всемирного банка в России заключается в том, чтобы оказывать содействие в достижении устойчивых высоких темпов роста, повышении качества управления и эффективности работы госсектора, совершенствовании предоставления социальных услуг, а также повышении роли России в мире. С этой целью Всемирный банк оказывает финансовую поддержку, проводит аналитические работы и предоставляет консультационные услуги.

АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В рамках своей аналитической работы в России Всемирный банк подготовил Отчет о состоянии закупок в Российской Федерации, который был выпущен в декабре 2006 г.
В этом Отчете рассматриваются все характеристики российской системы закупок, включая правовую базу, практику осуществления закупок, институты и механизмы борьбы с коррупцией
Настоящая презентация опирается на основные выводы последнего Отчета, а также на результаты сравнения российской системы закупок с прогрессивными системами закупок в других странах.

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СПРАВОЧНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ В ОБЛАСТИ ЗАКУПОК
Региональные или многосторонние соглашения о закупках
Соглашение о государственных закупках ВТО
Директивы ЕС
Двусторонние торговые соглашения (ЕС-Мексика)
Два вида источников
Международные справочные тексты или многосторонние соглашения
Типовой закон ЮНСИТРАЛ
Правила закупок многосторонних банков
ОЭСР
Рабочая группа ВТО по обеспечению прозрачности

СЕГОДНЯШНЯЯ ПРЕЗЕНТАЦИЯ
Мы отметим только несколько ключевых моментов, которые подчеркиваются в Отчете о состоянии закупок в Российской Федерации
В целях сравнения мы берем за основу общепринятые принципы добросовестной организации закупок. Мы понимаем, что это только рекомендации и что в каждой стране, включая Российскую Федерацию, есть свои реалии и что все страны находятся на разных этапах развития системы закупок

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖИТЕЛЬНЫЕ МОМЕНТЫ В РАЗВИТИИ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Регулирование размещения госзаказа на всех уровнях.
Единый закон вместо многочисленных нормативных актов, касающихся размещения госзаказа.
Снятие ограничений на допуск продуктов иностранного происхождения и иностранных поставщиков.
Реклама и исчерпывающая информация обо всех закупочных процедурах даются в электронной форме.
Заложены основы для последующего внедрения электронной системы закупок.
Создан механизм контроля за соблюдением правил размещения госзаказа.
Создан административный механизм рассмотрения жалоб.

ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ЗАКУПОК
Жесткое закрепление процедур в законодательстве.
Отсутствие квалификационных критериев.
Традиционные обратные аукционы как один из наиболее предпочтительных методов отбора.
Отсутствие положений о размещении заказов на оказание консультационных услуг .
Цена контракта определяется не рынком, а «начальной ценой» или потолком.
В СВОЕЙ ПРЕЗЕНТАЦИИ МЫ РАССМОТРИМ СЛЕДУЮЩИЕ МОМЕНТЫ:

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН № 94
Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (Закон № 94-ФЗ) является законом прямого действия, который претендует на самое скрупулезное регулирование всех и каждого случая размещения заказов.
Он практически не оставляет места для нормативных актов, а любая поправка к этому закону должна утверждаться Государственной Думой. В то же время темпы формирования современной системы государственных закупок и разнообразие условий в субъектах федерации требуют весьма оперативного принятия мер.

ПРОГРЕССИВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ЗАКУПКАХ ОБЕСПЕЧИВАЕТ ОПРЕДЕЛЕННУЮ ГИБКОСТЬ
Основой прогрессивных систем закупок является не стремление к исключению всех рисков, а управление рисками:
Европейский союз издает Директивы о закупках, которые члены ЕС должны учитывать в своем национальном законодательстве о закупках.
Соединенные Штаты Америки выпускают Положения о федеральных закупках, которые адаптируются и соблюдаются федеральными ведомствами. В каждом штате есть свои положения о закупках, которые не должны противоречить ПФЗ.
Всемирный банк выпускает Руководство по закупкам и Руководство по отбору и найму консультантов, которые следует соблюдать в рамках финансируемых Банком проектов. Насколько это возможно, руководства адаптируются к условиям стран-членов Банка через конкурсную документацию.

КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ КРИТЕРИИ
Главным недостатком Закона № 94-ФЗ является запрет на использование квалификационных критериев.
Законопроект № 352604-4 о внесении поправок в Закон № 94-ФЗ, который сейчас рассматривается в Государственной Думе, только усиливает этот запрет.
Нам известно, что в прошлом имели место случаи злоупотребления квалификационными критериями. Однако было бы неоправданно отказываться по этой причине от одного из главных принципов не только закупок, но и формирования здорового и сильного делового сообщества.
Внедрение новых механизмов контроля исключает возможность повторного возникновения злоупотреблений квалификационными критериями.

КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ КРИТЕРИИ ЯВЛЯЮТСЯ ОСНОВОЙ ПРОГРЕССИВНЫХ СИСТЕМ ЗАКУПОК
Квалификационные критерии опираются на опыт, технические и финансовые возможности участников размещения заказа.
Квалификационные критерии увязаны с размером и сложностью контракта, поддаются количественной оценке и проверке и строго определены на основании четкой методологии.
Отсутствие квалификационных критериев создает отрицательные стимулы для развития и привлечения серьезных участников размещения заказа. Это ставит российских предпринимателей в невыгодное положение на международном рынке.
Для начинающих подрядчиков нужно создавать стимулы в виде соответствующих квалификационных критериев, возможностей участия в объединениях и получения субподряда, льгот малым предприятиям и правильного комплектования заказов.

СПОСОБЫ РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗА
В Законе № 94-ФЗ нет четкого указания на то, что открытый конкурс является наиболее предпочтительным методом размещения заказа.
В качестве одного из основных способов продвигается традиционный (обратный) аукцион. Участие в размещении заказа в виде личного присутствия может совмещаться с участием в электронной форме.

ПРОГРЕССИВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ЗАКУПКАХ НЕ ПРЕДУСМАТРИВАЕТ ТРАДИЦИОННЫХ АУКЦИОНОВ
Прогрессивное законодательство о закупках однозначно продвигает открытый конкурс в качестве наиболее предпочтительного способа размещения заказа.
Прогрессивное законодательство о закупках не предусматривает использования традиционного аукциона в качестве способа размещения заказа. Его нет ни в Типовом законе ЮНСИТРАЛ, ни в Директивах ЕС, ни в ПФЗ США, ни в руководствах Всемирного банка.
Это не относится к аукциону в электронной форме, который часто используется для размещения простых заказов небольшой стоимости.

ОТСУТСТВИЕ ПОЛОЖЕНИЙ О РАЗМЕЩЕНИИ ЗАКАЗОВ НА ОКАЗАНИЕ КОНСУЛЬТАЦИОННЫХ УСЛУГ
С учетом нынешних тенденций в экономическом развитии страны в государственных закупках будет возрастать доля контрактов на оказание интеллектуальных услуг, требующих особых способов размещения заказа.
При том, что в Законе № 94-ФЗ есть упоминание о двухэтапном конкурсе (пункт 5 Статьи 20) в случае выполнения сложных работ или услуг, разбивка на этапы не обязательна и не является частью конкурсной процедуры.

В ПРОГРЕССИВНЫХ СИСТЕМАХ ЗАКУПОК ЕСТЬ СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, КАСАЮЩИЕСЯ ОТБОРА КОНСУЛЬТАНТОВ
При выполнении консультационных заданий главным фактором является квалификация консультантов (опыт фирмы и, особенно, предлагаемых ведущих сотрудников). Здесь нельзя обойтись без некоторых квалификационных критериев.
Как показывает опыт, учет качества предлагаемых услуг в сочетании с ценой (Отбор по качеству и стоимости) наилучшим образом отвечает интересам заказчика и консультантов.
Квалификация консультантов определяет не только эффективность их работы, но и качество предлагаемых ими решений.
По общему мнению, Всемирный банк имеет самый совершенный набор процедур отбора консультантов.

«НАЧАЛЬНАЯ ЦЕНА» ФАКТИЧЕСКИ ЯВЛЯЕТСЯ МАКСИМАЛЬНОЙ ПРИЕМЛЕМОЙ ЦЕНОЙ
В условиях рыночной экономики цена определяется соотношением предложения и спроса. Попытки введения административного регулирования в этой области носят контрпродуктивный характер.
Конкурентная среда и прозрачность обеспечивают наиболее полное удовлетворение интересов государства, стремящегося получить наивысшее качество по доступной цене, и делового сообщества, стремящегося получить наивысшую цену за приемлемое качество.
В России государственные закупки, расчетный объем которых на 2007 г. составляет три триллиона рублей, оказывают серьезное влияние на характер всей экономики страны, и они должны опираться не на административные, а на экономические категории.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ: СУЩЕСТВУЕТ ПЯТЬ ОСНОВОПОЛАГАЮЩИХ ПРИНЦИПА ИЛИ РЕКОМЕНДУЕМЫХ НОРМ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКУПОК
Недискриминационный подход к участникам
Прозрачность процедур закупок
Экономичность размещения государственных заказов
Эффективность процедур закупок
Подконтрольность частного и государственного секторов