Институты-посредники как важный компонент развития публичной политики

Структура лекции
1. Иерархические и сетевые структуры
2. Понятие институтов – посредников
3. Общественные советы и общественные палаты
4. Административная и реформа и участие гражданского общества
5. Фабрики мысли и центры публичной политики
6. Проект СПб и Нижегородского
филиалов НИУ-ВШЭ

1. ИЕРАРХИЧЕСКИЕ И СЕТЕВЫЕ СТРУКТУРЫ

Реальная проблема:
Как обеспечить взаимодействия исполнительной власти,
как сущностно иерархической системой,
с такой сетевой структурой, как гражданское общество?

Иерархия: эволюция понятия
«движение от значения структурированной совокупности субъектов, сакральным образом обеспечивающих стабильность общества благодаря наличию священного знания,
через значение структурной совокупности субъектов, фиксирующих степень приближения последних к постижению божественного порядка,
к значению социальной пирамиды, взаимоположение субъектов которой обусловлено некой четкой логикой»[1].
[1] Сергеев В.М., Сергеев К.В. // Полис, 2003, №3, с. 6-13

Сеть может быть определена как
организация, не имеющая единого центра управления,
основанная на разделяемых ценностях по отношению к выполняемым задачам.
В отличие от сети личной взаимосвязи (древнейшего явления), используемое здесь понятие сопоставимо с сетью internet

Сетевые структуры

Выходом могут стать
структуры-посредники или медиаторы между обществом и властью, например, институт Уполномоченного по правам человека, которые способны быть своеобразными адапторами иерархической и сетевой структур.
Другим примером таких адапторов могут служить центры публичной политики, создаваемые изнутри гражданского общества

Структура – Модератор для иерархических и
сетевых структур

В этом контексте особый интерес могут вызывают
Органы иерархических структур
Являющиеся по своей сути «адапторами», посредниками для связи с сетевыми структурами гражданского общества
Например, Отделы по связям с общественностью в МВД и УВД
Вопрос – какие органы иерархий являются «адапторами» для связи с криминальными сетями?

2. ПОНЯТИЕ ИНСТИТУТОВ-ПОСРЕДНИКОВ

Основные акторы поля публичной политики

Основные участники политического (policy) процесса
Властные структуры
Структуры гражданского общества (НКО различного вида)
Научное и университетское сообщество

Кто же формирует публичную политику?
Исполнительная власть
Представительная власть
Бизнес - элита (деловые круги)
Политические партии
Неправительственные организации
СМИ
Криминальные структуры (?)
Международные организации

Число участники политического процесса стоит увеличить
Властные структуры
Структуры гражданского общества (НКО различного вида)
Партии
Научное и университетское сообщество
СМИ

Вспомним основной тезис концепции демократического транзита
Основные стадии перехода:
1. Либерализация старого политического режима (М.С.Горбачев)
2. Создание основных демократических институтов (годы Б.Н.Ельцина)
3. Консолидация демократического режима (???) – пока не наступила
Почему?

Гипотеза: Консолидация как аналог «связности»
А связность сама по себе не наступает!
Необходимы институты – «связники», или иначе – посредники, медиаторы
Между основными демократическими институтами
В 90-е годы, занимаясь созданием основных институтов – мы об этом не
знали и не думали

Возможные виды институтов-медиаторов
1. Между гражданами и властью – институт Омбудсмана, УПЧ, во Франции это – Медиатор Франции.
В наших странах – еще и медиатор между исполнительной властью и гражданскими организациями.

2. Между властью и общественными организациями
Различные Общественные советы, общественные палаты, Общественно-консультативные советы и т.д.
3. Близкие к ним - экспертные советы, как медиаторы между органами власти и экспертным сообществом – и наукой
4. Фабрики мысли и центры публичной политики – как медиаторы между

4. Фабрики мысли и центры публичной политики
как медиаторы между
Академическим сообществом и органами власти
Или – между академическим сообществом – и структурами гражданского общества

Властные структуры
НКО
Жители
Научное и университетское сообщество
СМИ
УПЧ
Общ.
советы
Фабрики
мысли
ЦПП

3. ОБЩЕСТВЕННЫЕ СОВЕТЫ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ ПАЛАТЫ

Два типа Общественных палат
Вариант 1. Инициативные, созданные «снизу», своеобразные «коалиции НКО» - для легитимного представления интересов.
Вариант 2. Созданные «сверху», по примеру Общественной палаты РФ, формируемые «по согласованию» с
главой региона

Вариант 1 - инициативные
Вариант 1.1. Полностью автономные, работающие на собственных ресурсах.
В России редок. Такие коалиции если и создаются, то долго не живут
Исключение – Пермская гражданская палата. Специфика региона. Несколько сильных организаций

Вариант 1 - инициативные
Вариант 1.2. Созданные по инициативе снизу, и «по самозаписи» но работающие «под крылом» либо региональной ассамблеи (Карелия, Нижегородская область)
Либо власти Исполнительной
(Новгородская область, Красноярский край) – характерно для 90-х – начала
00-х годов

Вариант 2 – созданные «сверху»
Вариант 2.1. ОС – как «консультативные советы» при органах власти, без претензий на представительство.
Вариант 2.2. Общественная палата Палата РФ как имитация общественного участия (первая треть – по указу Президента РФ)

Вариант 2.1. ОС – как «консультативные советы»
Право любых руководителей – получать консультации
Советский опыт – Комиссии при Горкомах КПСС
Опыт США – Общественные советы с правам принятия решения (С-Франциско)

Общественные советы и палаты (варианты)
Общественные организации, НКО
Государство, исполнительная и иные власти
Иниц. Коалиции и Палаты
Палаты
«при»,
самозапись
Общ. Палата
РФ и ее
аналоги
Консульт. и общ.
советы

История и эволюция Обществ. палат
1990
2000
2010
Конст.
Сов,
1993
Общ.
Палаты
При
Пр.
Общ.
Пал.
При
Полп
През.
Общ.
Пал.
При
ППП
в ФО
Общ.
Палата
РФ
Общ.
Пал.
суб.
РФ
Комиссия
По ПрЧел
В Советах
Комисс ПЧ
При
Презид
УПЧ в РФ и в СРФ
Комисс ПЧ в СРФ
Совет по ГО и ПС

Россия 90-х годов
Комиссия по правам человека при Президенте РФ
Аналогичные комиссии при главах регионов
Иногда – реальные «коммуникативные площадки»
Трансформация – в:
А. Институт Уполномоченного по
правам человека (Саратовская обл.)

Б. Совет при Президенте РФ
По содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека (Э.Памфилова и М.Федотов)
В СПб – Координационный совет по вопросам деятельности НКО при Правительстве СПб
Реальное представление независимых и самостоятельных НКО

Вариант 2.2. Общественная палата РФ
Заявка на представительство всего гражданского общества,
Но реально формируется сверху «Президентская треть»
В СПб ранее был создан Общественный совет СПб, состав которого полностью определялся
губернатором. А.С.Козырев как
инициатор и второй председатель

Создание копий ОП РФ в регионах
Сопротивление депутатов,
В СПб так и не создана
Худшие опасения не подтвердились
Иногда – как реальная площадка для дискуссий с руководством
Много имитации

Плюрализм versus Корпоративизм
Демократия совместима только с плюрализмом
Корпоративизм ведет к автори- и тоталитаризму (Италия, Испания)
Филипп Шмиттер – концепция неокорпоративизма

Два варианта неокорпоративизма
Государственнический неокорпоративизм и
Либеральный неокорпоративизм
Диссертация Анны Тарасенко (ЕУ в СПб)

4. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА И УЧАСТИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

КОНЦЕПЦИЯ административной
реформы в РФ в 2006–2008 годах
ОДОБРЕНА
Распоряжением Правительства Российской Федерации
от 25 октября 2005 г. № 1789-р

Задачи Административной реформы:
внедрение в органах исполнительной власти принципов и механизмов управления по результатам;
разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
оптимизация функций органов исполнительной власти и введение особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти;

Задачи Административной реформы:
повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности и открытости деятельности органов исполнительной власти;
модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Одним из важных направлений реализации АР является
Развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти,
в мониторинге мероприятий административной реформы;

12 сентября 2005 года в Центре Стратегических Разработок
Состоялся круглый стол «Возможности и перспективы неправительственного мониторинга эффективности государственного управления и хода реформ государственного управления».
В нем приняли участие более 50 человек
Политиков, ученых, лидеров НКО

Ведущий – М.Э.Дмитриев, научный руководитель ЦСР

Участники дискуссии 12 сентября

В ходе этого круглого стола
Звучали вопросы: «А насколько вообще возможен общественный мониторинг такого сложного процесса, как административная реформа»?
Другие участники отвечали «А мы уже давно и практически занимаемся общественным мониторингом различных аспектов деятельности власти»

Действительно, сегодня в России сложилась парадоксальная ситуация:
Одни уже давно осуществляют такой мониторинг
А другие (достаточно серьезные эксперты) об этом и не подозревают
Но прежде чем попытаться ее объяснить
Попробуем определить, что такое
«Общественный мониторинг»
И какие его виды ведутся в России сегодня

В 2006 силами Совета при Президенте РФ, Общественной палаты и Правительственной комиссии по АР
Было начато создание Объединенная рабочая группа по участию гражданского общества в административной реформе
Сопредседатели – Я.И.Кузьминов, А.Н.Шохин, А.А.Аузан
В состав группы вошли представители Опоры России, Деловой /России, Ассоциации потребителей, правозащитников, Центры публичной политики

Проблема: ни власть, ни гражданские организации в настоящее время не очень готовы к совместной работе по решению общественных проблем:
- не сформирована положительная мотивация к совместной работе;
- обе стороны не владеют знаниями и технологиями организации и осуществления эффективного взаимодействия;
- отсутствуют кадры во власти и в гражданском обществе, способные организовать эффективный диалог.

Возможные задачи ОРГ:
Задача 1. Помочь формированию сообщества специалистов, занимающихся проблематикой привлечения гражданских институтов к управлению обществом.
Задача 2. Принять непосредственное участие в процессах регламентации деятельности органов государственной власти, в выработке стандартов качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Задача 3. Разработать методические рекомендации и модельные правовые акты для реализации
-форм участия населения в осуществлении государственного управления и местного самоуправления, установленных федеральным законодательством;
-форм участия населения и гражданских организаций в стратегическом планировании муниципальных образований и регионов.

Возможные направления деятельности ОРГ
общественная экспертиза и обсуждение проектов разрабатываемых в ходе административной реформы регламентов и стандартов;
предложение списка стандартов качества, доступности государственных и муниципальных услуг, а также стандартов обслуживания;
антикоррупционная экспертиза разрабатываемых в ходе административной реформы нормативных актов, предложение модельной программы антикоррупционной деятельности

Возможные направления деятельности ОРГ
предложение методических рекомендаций по конкретным формам взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества (общественные слушания, консультативные советы и т.д.);
проведение мониторинга хода административной реформы на региональном и местном уровнях.

По ситуации в регионах
- инициирование включения в состав Комиссий по административной реформе субъектов РФ представителей гражданского общества и экспертного сообщества;
- активизация сотрудничества с уже сформированными Комиссиями.

Первое официальное заседание ОРГ
Состоялось в Москве 26 апреля 2007 г.
В повестку дня входит обсуждение регламентов деятельности МВД
И ход реформы в регионах России

Открытие
заседания

Состав ОРГ
А.В. Аузан - президент Ассоциации Независимых центров экономического анализа (сопредседатель)
Я.И.Кузьминов - ректор Государственного университета – Высшей школы экономики (сопредседатель)
А.Н.Шохин - президент Российского Союза Промышленников и Предпринимателей (сопредседатель)
В.Л.Вуколов - директор Департамента государственного управления и местного самоуправления Правительства Российской Федерации (сопредседатель)

Состав ОРГ
Т.О.Алексеева - президент Кузбасской торгово-промышленной палаты
М.Ю.Бажаев - президент межрегиональной общественной организации «Ассоциация чеченских общественных и культурных объединений»
С.Р.Борисов - президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России»
В.М.Гефтер - генеральный директор НКО «Институт прав человека»

Состав ОРГ
С.И.Забелин - сопредседатель Социально-экологического Союза России
Ю.И.Зельников - уполномоченный по правам человека в Калужской области
О.В.Зыков - президент Общероссийского общественного благотворительного фонда «Российский благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркомании»
В.Л.Корочкин - вице-президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России»

Состав ОРГ
В.В.Климов - директор Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России»
И.В.Котелевская - руководитель Департамента по связям с органами государственной власти Российского союза промышленников и предпринимателей
Д.В.Крылова - исполнительный директор и член Президиума НП «Объединение предпринимательских организаций России «ОПОРА»
Е.П.Малицкая - президент Сибирского центра поддержки общественных инициатив
Всего - 30 чел

Участники заседания

5. ФАБРИКИ МЫСЛИ И ЦЕНТРЫ ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ

Обращаясь снова к публичной политике
Рассмотрим деятельность Центров публичной политики, под которыми мы понимаем
«Фабрики мысли», действующие достаточно самостоятельно,
При поддержке различных фондов
И в интересах развития открытой ответственной власти и гражданского общества

Функции Центров публичной политики (и Фабрик мысли):
Исследовательская
Образовательная
Креативная
Медиаторская (Коммуникативная)
Внедренческая
И все эти функции связаны с выявлением или влиянием на Общественное мнение

Определим Фабрики мысли как
Объединения интеллектуалов и экспертов, по заказу или по собственной инициативе, выполняющие анализ или разработки,
Которые предусматривают их использование в общественной практике.
В большинстве случаев в структуру таких центров входят специалисты-практики,
Способные реализовать, внедрить разработанную стратегию действий.

Еще одно определение Фабрик мысли:
Это – исследовательские организации в области политики (полиси),
имеющие существенную автономию от правительства и групп интересов, частных фирм и политических партий.
При этом понимается относительность этой автономии.

Как правило, такие структуры действуют
По контракту с властными структурами
Либо с бизнес-структурами
Иногда они ассоциированы с политическими партиями
А иногда – с крупными СМИ или медиа-концернами

Однако существуют и Фабрики мысли
Действующие достаточно самостоятельно,
При поддержке различных фондов
И в интересах развития открытой ответственной власти и гражданского общества
Именно такие структуры мы и
называем Центрами
публичной политики

Андрей Макарычев (Н.Новгород):
Сегодня в России возникает различие между мозговыми центрами или «техническими» экспертными организациями и
Центрами публичной политики,
деятельность которых базируется на некоей общественно значимой метаидее.

Центры публичной политики и Фабрики Мысли
Могут внести значительный вклад в управление публичной политикой и, таким образом, сыграть важную роль в формировании Открытого общества
Они имеют возможность предоставить ответственным лицам, принимающим решения, независимую оценку по вопросам, которые влияют не только на судьбу отдельно взятой страны, но и
общества в целом

Роли ФМ, как структур Гр. Об-ва:
Играть роль медиатора между правительством и обществом
Идентифицировать, артикулировать и оценивать текущие или возникающие темы, проблемы или предложения
Трансформировать идеи и проблемы в конкретные задачи политики
Выполнять роль информированного и независимого голоса в дебатах по поводу конкретных политик
Обеспечивать конструктивный форум для обмена идеями и информацией между ключевыми стэйкхолдерами в процессе формулирования политики.

Одной из причин существенных успехов стран Восточной Европы
В развитии демократических практик и публичной политик во всех смыслах
Было наличие в 60-70 годы групп интеллектуалов, которые всерьез думали о конкретных путях и способах перехода их стран от авторитаризма к демократии
Такие группы полностью отсутствовали в СССР
Даже правозащитники не верили в возможность краха коммунистического режима

Сейчас условия для подобного анализа у нас в стране
Существенно лучше, чем в СССР или даже в странах Восточной Европы при советском режиме
И такой анализ также мог бы быть предметом деятельности Центров публичной политики
И прежде всего было бы крайне важным проделать «Работу над ошибками», то есть выявить наши собственные сбои в реализации демократических реформ,
А не только винить во всем «выходцев из спецслужб и силовых структур»

Итак направлением деятельности ЦПП могли бы быть:
Анализ пройденных этапов развития публичной политики в нашей стране или в своем регионе
Разработка технологий и методов публичной политики для сегодняшнего дня
Прогнозирование ситуации, а также предложение оптимальных вариантов действия при реализации различных сценариев развития событий в Российской политике

Функции Центров публичной политики:
Исследовательская
Образовательная
Креативная
Медиаторская (Коммуникативная)
Внедренческая
«Обеспечивающие функции»

Представленность этих функций у различных ФМ, АЦ и ЦПП – различна.
Университеты – исследовательская и аналитическая функции
Лоббистские фирмы – внедренческая
Фабрики мысли – НЕ Центры публичной политики – исследовательская, креативная, внедренческая
Для ЦПП – критично наличие коммуникативной, и иногда - образовательной функции.

Например:
Фонд ИНДЕМ: Исследовательская, креативная, внедренческая. Постепенно – коммуникативная
Леонтьевский Центр – Также 4 функции, + коммуникативная
Московская Школа Политических Исследований – в основном образовательная + коммуникативная

Фонд ИНДЕМ

Центр ИНТЕРЛИГАЛ

Экспертный институт

СПб центр СТРАТЕГИЯ

6. ПРОЕКТ СПБ И НИЖЕГОРОДСКОГО ФИЛИАЛОВ НИУ ВШЭ

Осенью 2010 г. Научный фонд НИУ-ВШЭ
В рамках конкурса «Учитель-ученики» поддержал проект
Сравнительный анализ взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества в процессе становления и развития публичной сферы двух регионов (Санкт-Петербург и Нижегородская область): институты,
процессы и инновационные
модели.

Состав творческого коллектива
По два преподавателя и по три студента с каждой стороны
От СПб – студентка магистратуры Л.А.Петрова и студенты 4 курса бакалавриата Я.В.Лопатина С.С.Шаповалов

.