Исполнение бюджета как стадия бюджетного процесса

Вопросы

Исполнение бюджета (ИБ) занимает центральное место в бюджетном процессе, представляя собой логическое завершение предыдущих стадий: разработки проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения
На этой стадии исполнения бюджета происходит фактическая мобилизация доходов бюджета и их использование в соответствии с утвержденными направлениями

Исполнение бюджета (ИБ) – это центральная стадия бюджетного процесса, на которой происходит реальное формирование и использование финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с назначениями, предусмотренные законом (решением) о бюджете

Определение ИБ в соответствии с учебником «Финансы»
стадия бюджетного процесса, на которой осуществляется совокупность процедур, обеспечивающих полное и своевременное поступление доходов и источников финансирования дефицита бюджета в разрезе каждого из источников, своевременное финансирование и осуществление расходов в соответствии с утвержденными назначениями, а также учет исполнения бюджета и составление, рассмотрение, внешняя проверка и утверждение бюджетной отчетности

Даниель Томасси определяют исполнение бюджета как стадию бюджетного процесса, на которой происходит реализация бюджетной политики государства, предусмотренная законом о бюджете

На данной стадии бюджетного процесса происходит управление движением бюджетных средств, эффективность которого определяет полноту финансового обеспечения функций государства и муниципальных образований

Во многих развивающихся странах, управление бюджетными средствами (government cash management) ошибочно рассматривают как синоним исполнения бюджета, бухгалтерского учета или управления долгом, а не как практику, направленную ​​на эффективное управление денежными позициями правительства, включая его риски
Government cash management
Amyas Morse, head of the National Audit Office, UK

Участники
ИБ
в России
Казначейские органы
Финансовые органы
ГРБС, РБС, ПБС,
ГАИБ, АИБ
ГАДБ, АДБ
Контрольные органы
ЦБР и кредитные организации

Качество бюджетного планирования
Своевременность утверждения
закона о бюджете
Масштабы территории,
количество участников
Факторы, влияющие на организацию ИБ
Степень внедрения IT-технологий
Особенности доходов,
расходов, источников ДБ

Обратите внимание
Соответствующий бюджет может исполняться за границами данного публично-правового образования

Количество участников бюджетного процесса федерального уровня в Сводном реестре по состоянию на 01.01.2011

Количество обработанных заявок на внесение изменений в Сводный реестр

О результатах работы Федерального казначейства в 2012 году
и основных задачах на 2013 год

Связь стадий исполнения и составления бюджета
Стадия исполнения бюджета зависит от качества разработки проекта бюджета
Отклонение фактических поступлений и расходных показателей на стадии исполнения от бюджетных назначений может быть вызвано не только неэффективным механизмом организации исполнения бюджета, но и необоснованностью плановых показателей. Недооценка налогового потенциала, других факторов, определяющих объем доходов бюджета, приводит к поступлению дополнительных доходов в бюджет или наоборот

Законодательством разных стран по-разному определены вопросы возможности отклонений в процессе исполнения бюджета от назначений, утвержденных законодательной (представительной) властью

Бюджетным законодательством Российской Федерации до 2008 года было предусмотрено сокращение расходов бюджета при невыполнении бюджетных назначений по доходам, при поступлении дополнительных доходов до 10% от бюджетных назначений – орган исполнительной власти сам определял направления расходования (иногда в законе о федеральном бюджете прописывались направления расходования дополнительных доходов)
В настоящее время вопрос сокращения расходов при недопоступлении прогнозируемых доходов (и уж тем более термин «секвестр») Бюджетным кодексом Российской Федерации специально не регламентировался

Процент выполнения плановых показателей в процессе исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в 2002-2006 гг.

Данные об исполнении основных показателей федерального бюджета в 2010 году
Материалы Расширенной коллегии Министерства финансов Российской Федерации «Об итогах исполнения федерального бюджета за 2010 год и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2011 год»

Задание: составьте аналогичную табл. за 2012 год

Зарубежная практика (Швеция)
Бюджетные ассигнования
БА делятся на 3 группы

С 2008 в БК РФ (ст. 219)
Предусмотрена возможность перераспределения бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановом периодом, но в условиях кризиса данное положение было приостановлено (2009-2010 гг.)

В российской практике
Как правило, переносятся остатки неиспользованных целевых трансфертов на следующий финансовый год

Связь стадий составления бюджета и исполнения
При составлении бюджета на очередной финансовый год анализируются данные об исполнении за предыдущие годы
Проблема российской практики: лишь в отдельных субъектах федерации автоматизированные системы касаются одновременно данных двух стадий БП, на федеральном уровне они разорваны
Но сейчас автоматизация идет в направлении наибольшего использования аналитических возможностей информационных систем

Бюджетный кодекс РФ (ст. 190) предусматривает понятие «временного управления бюджетом», если закон (решение) о бюджете не вступает в силу с начала финансового года
Инструкции Минфина России с 2008 года используют понятие «временные бюджетные данные»
Задание: изучите статью 190
Связь стадий утверждения бюджета и исполнения бюджета

ИБ включает в себя целый комплекс мероприятий, связанных с отдельными процедурами исполнения доходной, расходной частей бюджета, источников финансирования дефицита бюджета

Кассовое исполнение бюджета – только часть исполнения бюджета

Обратите внимание: кассовые выплаты могут быть связаны с исполнением разных частей бюджета
ИБ по Дх
ИБ по Рх
ИБ по источникам ДБ
Кассовые выплаты

До 2008 г. в гл. 24 БК РФ были определены следующие принципы ИБ:
Принцип единства кассы
Принцип подведомственности расходов бюджетов
В настоящее время эти принципы дублируются и раскрываются в гл. 5 (ст. 38.1, 38.2)

Принцип подведомственности расходов бюджетов
Получатели бюджетных средств могут получать бюджетные ассигнования только от ГРБС, в ведении которых они находятся (должны быть включены в перечень ГРБС, который его формирует – например, Приказ Минздравсоцразвития России от 08.04.2008 № 169)
Подведомственность вытекает в силу НПА или при создании ГРБС соответствующего учреждения

В принципах бюджетной системы РФ также содержатся принципы, относящиеся к стадии ИБ
Статья 34. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств
Статья 38. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

В учебниках по Госбюджету СССР:
обеспечение полного и своевременного поступления доходов в целом и по каждому источнику
финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того календарного срока, на который утвержден бюджет
предоставление бюджетных прав в меру выполнения каждым объединением, предприятием, организацией, учреждением плановых заданий и с учетом освоения ранее отпущенных средств
финансирование юридических лиц только из одного бюджета
увеличение ресурсов государства за счет вовлечения в производство внутрихозяйственных резервов хозорганов, улучшения их деятельности, повышения эффективности и интенсификации народного хозяйства
соблюдение режима экономии в расходовании средств

Изменение содержания принципа единства кассы
Все ГД и ГР
только через
казначейство
Минфина
Реформа Татаринова
Все средства
бюджета и БК
в Госбанке СССР
Кассовая реформа
Your Text
БК РФ (ст. 38.2)
Все кассовые
поступления и
кассовые
выплаты
через единый
счет бюджета
1862-
1865
1927-
1930
2000 г.

Об истории принципа единства кассы см.
Финансово-кредитный словарь: в 3-х т Т.II. К-П/ Гл. ред. В.Ф. Гарбузов. – М.: Финансы и статистика, 1986. – С. 11.
Д.Л. Комягин. Принцип единства кассы в России: опыт сравнительно-правового исследования // Ежегодник Центра публично - правовых исследований. – М., 2006. - Том 1. – источник: сайт Федерального казначейства - http://www.roskazna.ru/pubs2006_49.html

Современная трактовка единства кассы (ЕКС) по PEM PAL
Единство кассы распространяется не на каждый бюджет (как это предусмотрено современным законодательством), а на весь сектор государственного и муниципального управления
Задание: подумайте и ответьте, в чем преимущества, а в чем недостатки такой трактовки

Системы кассового ИБ по словарю Гарбузова

Современное законодательство не дает определение кассового исполнения бюджета (как и системы исполнения бюджета),
перечисление его элементов содержалось в Инструкции Госбанка СССР 1984 г. (действовала до 2000 г.) «О кассовом исполнении госбюджета СССР» - к этой инструкции хотят вернуться при создании Бюджетного банка

Элементы кассового исполнения бюджета в соответствии с Инструкцией Госбанка СССР
Распределение поступивших средств между бюджетами бюджетной системы
Зачисление средств на бюджетный счет
Хранение бюджетных средств
Списание средств с бюджетного счета
Учет кассового исполнения бюджета
Контроль за целевым использованием бюджетных средств

Действующая сейчас система КИБ
Предполагает не параллельные операции банка и казначейства (как это было в 20-е годы в СССР), а разделение операций между ними
Создание казначейство принципиально изменило всю систему исполнения бюджета, а не только систему кассового исполнения бюджета

Обратите внимание
В зарубежной литературе иногда термины «кассовое исполнение бюджета» и «казначейство» отождествляются даже в том случае, когда нет специального органа, аналогичного Казначейству России (например, в Швеции говорят о технологии единого казначейского счета, но специального казначейского органа нет, в Австралии министерства имеют самостоятельные банковские счета, казначейство выполняет функции, аналогичные Министерству финансов России, но здесь также рассматривается технология единого казначейского счета)

Таким образом, казначейская система кассового исполнения бюджета и казначейская система исполнения бюджета – это не одно и то же
Так же как и кассовое обслуживание исполнения бюджета и кассовое исполнение бюджета

С 2005 г. законодательно введено понятие «Кассовое обслуживание исполнения бюджета» (ст. 6 БК РФ)
Кассовое обслуживание исполнения бюджета – проведение и учет операций по кассовым
поступлениям в бюджет и
кассовым выплатам из бюджета

КИБ в СССР
Союзный и республиканский бюджеты – кассовые расходы вне зависимости от кассовых поступлений (существовало в нашей стране до 1990 г., такая практика существует в США, Франции и др. странах)
Местные бюджеты – расходы осуществляются в пределах поступивших средств на счет бюджета

БК РФ (ст. 219) – до 2008 года
Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета
В настоящее время
эта норма содержится в ст. 166.1 «Бюджетные полномочия Федерального казначейства» - «обеспечивает в пределах остатков средств на счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации проведение кассовых выплат из бюджета от имени и по поручению администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицита бюджета, финансовых органов или получателей средств бюджета, лицевые счета которых открыты в органах Федерального казначейства»

Но
Планируется возможность кредитования счетов территориальных органов Федерального казначейства по учету средств федерального бюджета подразделениями ЦБР внутри операционного дня, а в настоящее время Федеральному казначейству переданы функции по кредитованию счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов

Необходимость кассового планирования при исполнении бюджета
Обеспечение
равномерности
расходов в течение
финансового года
Предотвращение
кассовых
разрывов
Возможность
размещения
временно
свободных
бюджетных
средств

По мнению Т.Г.Нестеренко
Полной равномерности ИБ по расходам в течение финансового года добиться невозможно

Несмотря на то, что с 1993 г. краткосрочное прогнозирование (кассовое планирование) было закреплено в виде функции Федерального казначейства, реально кассовое планирование при исполнении федерального бюджета началось не раньше 2006 года
Во многих субъектах Российской Федерации (напр., в Москве) кассовое планирование осуществляли всегда (наряду с бюджетными заявками ГРБС представляли информацию о том, в каком квартале (месяце) они (их подведомственные учреждения) планируют наиболее крупные расходы (главным образом, приобретение оборудования, капитальный ремонт, инвестиции в уставный капитал). Департамент финансов Москвы старался эти расходы равномерно распределить в финансовом году

Ст. 236
Размещение бюджетных средств на банковских депозитах, передача бюджетных средств в доверительное управление
( старая редакция - недопустимость размещения бюджетных средств на банковских депозитах, передачи бюджетных средств в доверительное управление)
Возможность размещения установлена для Российской Федерации и недотационных субъектов Российской Федерации

Кассовый план (правовое регулирование)
Ст. 217.1 БК РФ
Приказ Минфина России от 27.11.2007 № 120
КП по ФБ:
КП на финансовый год с помесячной разбивкой
КП на месяц с детализацией по раб. дням

Участники процесса составления КП ИФБ
Федеральное казначейство

Процесс кассового планирования
Из доклада Шубиной Л.В. – кассовое планирование

Управление денежными средствами федерального бюджета – доклад Шубиной Л.В.

КП по ФБ на очередной финансовый год составляется ФК, представляется в Минфин России ежемесячно не позднее второго рабочего дня очередного месяца

Пример месячного кассового прогноза при исполнении бюджета центрального правительства Швеции

Размещение средств федерального бюджета на банковские депозиты
Постановление Правительства Российской Федерации от 24.12.2011 № 1121 «О порядке размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах»
Приказ Федерального казначейства от 20.03.2012 № 3н «Об утверждении Порядка работы по размещению средств федерального бюджета на банковских депозитах»

Задание
По указанным документам составить схему взаимодействия участников размещения, на сайте Федерального казначейства найти статьи, посвященные вопросам размещения средств федерального бюджета и изучить с учетом комментариев, данных в лекции

Динамика остатков средств ФБ в 2008 году и сумм на депозитах – до кризиса

Источник: О результатах работы Федерального казначейства в 2012 году
и основных задачах на 2013 год

Размещение средств федерального бюджета
на банковских депозитах – Доклад Шубиной Л.В.
Объем размещенных средств бюджета
Объем доходов бюджета
год
год
млрд.руб.
млрд.руб.
Всего размещено средств федерального бюджета на банковские депозиты - 7236,8 млрд. руб.
Общая сумма доходов от размещения средств на банковских депозитах - 87,26 млрд. руб.

По состоянию на 01 сентября 2013 года на банковских депозитах размещены средства федерального бюджета в объеме 670,25 млрд. рублей.
В доход федерального бюджета от размещения средств на банковских депозитах в 2013 году поступило 13,07 млрд. рублей.

Мероприятия по реализации механизма размещения средств с использованием биржевого механизма (из доклада Шубиной Л.В.)

В настоящее время в экономической литературе используется спорный термин:
«Бюджетная ликвидность» («Ликвидность бюджета»)
Дроздов: «ликвидность единого счета федерального бюджета… как способность в определенный момент финансового года произвести своевременную оплату денежных обязательств федерального бюджета»
Ликвидности не может быть у счета, ликвидность может быть у актива, в крайнем случае у субъекта (банка, например)
Для управления бюджетной ликвидностью (своевременное погашение обязательств, выплат процентов по долговым обязательством, размещение средств в депозиты и обеспечение их возврата на счет бюджета) в некоторых странах созданы специальные органы – например, Агентство Казначейства Франции (http://www.aft.gouv.fr/ )

Традиционный с XIX в. термин в России, аналогичный управлению ликвидностью
УПРАВЛЕНИЕ ОБОРОТНОЙ КАССОВОЙ НАЛИЧНОСТЬЮ ИЛИ УПРАВЛЕНИЕ ОБОРОТНОЙ КАССОЙ
Но в НПА Минфина сейчас не используется «резерв оборотной кассовой наличности»