Лекция ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Основные понятия:
формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления: местный референдум, муниципальные выборы, отзыв выборного лица местного самоуправления, сход, голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования; формы участия населения в местном самоуправлении: собрания, конференции, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление, обращения граждан в органы местного самоуправления, опрос и др.

Цель: уметь анализировать различные формы деятельности граждан и различать властный или общественный характер проявления через эти формы института местного самоуправления .

1 Основные теоретические и правовые подходы
Институты непосредственной демократии позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности местного самоуправления. Решения, принятые самими гражданами, имеют не только общественно-политическое, но и большое экономическое значение. Кроме того благодаря институтам непосредственной демократии усиливается контроль граждан за деятельностью публичной власти.

В ходе муниципальной реформы были значительно расширены возможности непосредственного участия населения в осуществлении в осуществлении местного самоуправления.
Одна из принципиальной особенностей - реформа реализует важные шаги в направлении демократизации деятельности институтов МСУ, усиления форм «прямой»демократии на местах.

Большинство форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении впервые регламентированы на федеральном уровне. Субъекты РФ регламентируют только ряд вопросов местных выборов и местного референдума.

По сравнению с законодательством 1995 г., расширены возможности прямого волеизъявления населения и его участия в осуществлении местного самоуправления. Законом № 131-ФЗ (2003 г.) предусмотрены все формы осуществления населением местного самоуправления, содержавшиеся в предыдущим законе, а именно:

местный референдум,
муниципальные выборы,
собрание и сход граждан,
правотворческая инициатива граждан,
территориальное общественное самоуправление;
обращения граждан в органы местного самоуправления.

В то же время включены и новые формы, отсутствовавшие ранее. К ним относятся:
публичные слушанья для обсуждения муниципальных правовых актов (причем законодательство регламентирует набор подобных актов, вынесение которых на публичные слушанья обязательно, относя к ним, в частности, проекты устава муниципального образования и местного бюджета);
конференция граждан (собрание делегатов);
опрос граждан;
голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.

В новом законодательстве более детально урегулированы вопросы организации и функционирования территориального общественного самоуправления, деятельность граждан в системе местного самоуправления.

Согласно статье 33 Федерального закона № 131-ФЗ обе формы должны быть основаны на принципах законности и добровольности. Кроме того, государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны содействовать населению как в непосредственном осуществлении местного самоуправления, так и в участии населения в осуществлении местного самоуправления.

Представители муниципальной власти (депутаты и должностные лица), осознающие природу местного самоуправления как особого института публичной власти, могут получить много выгод и преимуществ для местного развития, содействуя общественным инициативам в самых разных формах. Ведь именно в деятельности жителей муниципальных образований проявляется так называемая общественная составляющая местного самоуправления, без которой эффективного муниципального управления добиться невозможно.

Разница между двумя формами
состоит в том, что в случае непосредственного осуществления населением местного самоуправления происходит проявление публично-властного характера института местного самоуправления, наличие которого предусмотрено государством в качестве обязательного элемента российской государственности, основы конституционного строя (статьи 2, 12 Конституции РФ)[1].

Например, без организации и проведения муниципальных выборов не будет сформирован представительный орган поселения, принимающий общеобязательные решения на территории поселения, с целью обеспечения публичного (коллективного) интереса всех проживающих там (решения вопросов местного значения поселения). Следовательно, конституционные права граждан на местное самоуправление, проживающих в границах этого поселения, будут нарушены. Пример, относится к поселениям с численностью избирателей более 100. В малых поселениях, где менее 100 избирателей, конституционные права граждан на местное самоуправление реализуются сходом граждан.

В случае участия населения в осуществлении местного самоуправления имеет место добровольный процесс самоорганизации отдельных граждан или их объединений, их включение в решение вопросов местного значения. Основой проявления инициатив по самоорганизации могут служить разнообразные интересы различных слоев и социальных групп, действующих на территории и налаживающих диалог с органами местного самоуправления - бизнес-структур, местных отделений политических партий и общественных объединений, территориальных общин, собственников жилья и т.п. В данном случае общественные отношения носят безвластный характер.

Очень часто формы участия населения в осуществлении местного самоуправления совпадают с формами общественных объединений или некоммерческих организаций, через которые происходит реализация конституционных прав граждан на объединение (статья 30 Конституции Российской Федерации), а не на местное самоуправление.

Критерии отнесения деятельности населения к непосредственным формам осуществления местного самоуправления
императивно властный характер решений, принятых непосредственно жителями, т.е. эти решения сразу становятся обязательными для физических и юридических лиц на территории муниципального образования без принятия дополнительных решений органами местного самоуправления;
нормативным регулированием при установлении порядка организации данной формы занимается и Федерация, и субъект РФ, и муниципальные образования;
строго институализированные формы и порядок принятия решений, как правило, закрепленные законами и уставами муниципальных образований;

участие определенного (установленного законом) процента граждан, обладающих правом на осуществление местного самоуправления, чем придается легитимность принимаемым решениям;
территория, на которой организован процесс, с точки зрения лиц, обязанных исполнять принятые участниками решения, охватывает всё муниципальное образование, а не только его часть;
возраст участвующих в данном процессе жителей, совпадает с возрастом избирателей, т.е. граждан, обладающих избирательных правом (18 лет).

В статьях 22-33 Федерального закона № 131-ФЗ расширены и конкретизированы формы и правовые гарантии конституционных прав граждан на местное самоуправление. При этом закон регулирует две группы форм:
формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления;
формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
местный референдум,
муниципальные выборы,
сход граждан, отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, избранного населением всего муниципального образования,
голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.

Местный референдум
- голосование граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования и обладающих избирательным правом, по вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставами и законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Порядок выдвижения инициативы, подготовки и проведения местного референдума регулируется законами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами и в установленных ими пределах. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования. В голосовании участвуют граждане, достигшие 18 лет и живущие в границах муниципального образования.

В статье 12 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» перечислены вопросы местного значения, которые не могут выноситься на местный референдум:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Муниципальные выборы
форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица местного самоуправления. Они проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ для названных лиц вводятся следующие понятия :
1) депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения [1];
2) выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо, получившее полномочия на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах (как видим, этим лицом может быть не всякий мэр, глава администрации);
3) член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах, например, член контрольного органа, но только в случае, если контрольный орган избран гражданами муниципального образования.
[1] Однако следует учитывать, что депутат представительного органа муниципального района может получить полномочия депутата не в результате муниципальных выборов в районе, а путем делегирования выборных лиц из поселений. Депутаты поселений всегда получают свои мандаты на муниципальных выборах.

Порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов регулируется законами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами и в установленных ими пределах.

При проведении муниципальных выборов используются избирательная система :
Мажоритарная;
Пропорциональная;
Смешанная.

Сход граждан
форма непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек; сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (статья 25 Федерального закона № 131-ФЗ).

сход правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход обладает всеми полномочиями представительного органа.
На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода. Так же как и решения местного референдума, решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения, а органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение данных решений в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Отзыв
форма прямого волеизъявления граждан по досрочному прекращению полномочий выборного лица, осуществляемому посредством специально назначенного голосования. Отзыв фактически является одной из форм ответственности выборных лиц перед избирателями.

голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения. Порядок голосования по отзыву устанавливается законом субъекта РФ с учетом следующих особенностей:
основания и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования, причем основаниями могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) депутата, члена выборного органа, выборного лица в случае их подтверждения в судебном порядке;
процедура отзыва названных лиц должна обеспечивать им возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании, избирательном округе. Итоги голосования по отзыву выборного должностного лица и принятые решения подлежат обязательному опубликованию.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
Цель- получение согласия населения в некоторых случаях изменения границ и преобразования, т.е. объединения, разделения, изменения статуса муниципального образования.
Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

2Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления
собрания и конференции граждан,
территориальное общественное самоуправление,
правотворческая инициатива граждан,
публичные слушания,
опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления,
иные формы.

Принципиально важное значение имеет то, что федеральный законодатель дает открытый перечень форм участия населения в местном самоуправлении, прямо указывая в статье 33 на возможность иных форм, не противоречащих Конституции РФ, Федеральному закону № 131-ФЗ и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации[1]. Тем самым, каждому муниципалитету предоставляется свобода выбрать и регламентировать свою систему взаимодействия органов местного самоуправления с жителями, исходя из особенностей их социального состава, интересов и предпочтений по поводу совместного проживания.

Собрания и конференции граждан
являются формами самоорганизации жителей в небольших поселениях либо на части территории муниципального образования.
В статье 29 указано три цели проведения собрания граждан:
обсуждение вопросов местного значения,
информирование населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
осуществление территориального общественного самоуправления.

В качестве итогов проведения собраний, конференций могут быть обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также избрание лиц, уполномоченных представлять граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые собранием или конференцией граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС)
самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения. Целью ТОС является самостоятельное и под свою ответственность осуществление собственных инициатив граждан по вопросам местного значения.
Территория ТОС - может быть подъезд дома; многоквартирный дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории

Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения. Создание ТОС возможно при представительстве не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16 лет.
Закон предусматривает две формы осуществления ТОС:
путем проведения собраний и конференций граждан, т.е. непосредственно населением без избрания органов;
путем создания и деятельности органов ТОС, избираемых на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

«Муниципальная» регистрация ТОС состоит в регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Причем ТОС будет считаться учрежденным только с момента регистрации устава.
Государственная регистрация по закону не является обязательной, и её прохождение, а значит, приобретение права юридического лица - некоммерческой организации (НКО), должно быть предусмотрено в уставе ТОС.

Правотворческая инициатива граждан
форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления, реализующая право населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, которая осуществляется путем внесения проектов правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления). Федеральные гарантии Федеральные гарантии правотворческой инициативы установлены в статье 26 Федерального закона № 131-ФЗ. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, или орган ТОС. Минимальная численность этой группы не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Публичные слушания
обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, организуемые по инициативе населения, представительного органа или главы муниципального образования (часть 1 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ).
Если публичные слушания проводятся по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, то они назначаются представительным органом, а если проводятся по инициативе главы муниципального образования, то назначаются главой МО.

В качестве федеральных гарантий участия граждан в законе перечислены вопросы, которые должны пройти публичные обсуждения обязательно:
проект устава муниципального образования или проект муниципального правового акта о внесении в него изменений;
проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
проекты планов и программ развития муниципального образования, правил землепользования и застройки, планировки территорий и межевания территорий;
вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Опрос граждан
метод выявления мнения населения на всей территории муниципального образования или на части его территории, результаты которого носят рекомендательный характер при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.
Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом поселения. Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Обращения граждан
Опрос граждан, обладающих избирательным правом, проводится либо на всей территории муниципального образования, либо на её части. Результаты опроса носят рекомендательный характер. Инициатива опроса принадлежит:
1) представительному органу или главе муниципального образования - по вопросам местного значения, тогда финансирование опроса осуществляется за счет средств местного бюджета;
2) органам государственной власти субъектов РФ - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения, тогда финансирование опроса осуществляется за счет средств регионального бюджета.

Обращения граждан в органы местного самоуправления
(как коллективные, так и индивидуальные) - важная форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления, предусмотренная Конституцией РФ (ст. 33) и Федеральным законом № 131-ФЗ (ст. 32). Принято выделять следующие виды обращений:
Предложение – обращение в орган власти, содержащее замечания, предложения по улучшению работы.
Заявление – обращение к органу по поводу реализации права или законного интереса заявителя (заявителей).
Жалоба – сигнал о нарушении права или законного интереса и просьба пересмотреть вопрос.

Обращения граждан

Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

К иным формам участия граждан в осуществлении местного самоуправления
можно отнести право участвовать в заседаниях представительного органа поселения, ТСЖ, гражданские комитеты, общественные экспертизы муниципальных проектов, программ, решений, земские и жилищные движения, родовые общины в национальных республиках, казачье самоуправление, союзы потребителей, советы предпринимателей и т.д. и т.п.

Таблица 1-Наиболее полезные формы участия населения в МСУ (опрос 2007 г. 60 субъектов, более 3000 опрошенных) в %